◎陕西省教育科学规划项目“终身学习视角下‘老年大学’教育体系建设研究”（项目编号：SGH17H276）

◎陕西省社会科学院重大研究课题“陕西推进教育强省建设研究”（项目编号：24SXZD01）

◎陕西省社会科学院博士科研启动项目“老年教育服务供给体系建构研究”（项目编号：22KYQD20）

张 鹤

新时代老年大学建设正有序开展，加快建设老年大学教育制度是建设学习型社会的必然要求，也是促进老年教育高质量发展的一项战略性举措。通过加快建设老年大学教育制度，着力实现以制度赋权促进老年教育普惠共享，以制度提质加速老年教育高质量发展，以制度增能推进老年教育改革创新。当前我国老年大学教育制度建设存在政策决策机制不尽科学、协同治理制度不尽完善、支持服务机制不尽健全等问题。基于此，新时代加快老年大学教育制度建设应加强顶层设计，完善老年教育政策决策机制；推进开放协同，构建老年大学多元治理机制；优化服务供给，完善老年大学资源共享机制；强化内外支持，健全老年大学配套发展制度，进而为老年大学教育制度建设提供创新思路。

随着老年教育改革的深入推进，老年大学建设不仅实现了从初步探索到蓬勃发展的转变，也逐渐呈现出办学主体多元化、教育内容多样化、教育管理体系化等发展样态。老年大学这一主阵地的建设对推进老年教育高质量发展的支撑作用不断显现。其中制度建设作为老年大学教育体系建设重要组成，为老年群体提供了优质均衡的教育资源和适切的教育服务，也为着力解决老年大学发展困境提供有力支撑。统观目前我国老年大学发展实践，学界对老年大学的办学规模、课程教学、服务供给等问题研究较多，但对老年大学教育制度的研究略显不足，本研究聚焦老年大学教育制度建设，深入剖析老年大学教育制度建设的价值意蕴，准确把握老年大学教育制度建设的存在困境，探索新时代加快建设老年大学教育制度的创新思路，为以制度建设强化老年教育高质量发展、构建学习型社会提供有益借鉴与参考。

新时代加快建设老年大学教育制度的价值审视

教育制度建设是推进教育高质量发展、实现中国式教育现代化的根本所在。老年大学教育制度建设既受到建设学习型社会的外在驱动，又要满足老年教育发展的内在需求。新时代加快建设老年大学教育制度是实现老年大学高质量发展的战略性、根本性保障。从制度建设赋权、提质、增能三个维度审视剖析加快老年大学教育制度建设的价值意蕴。

（一）制度赋权：是实现老年教育普惠共享的必由之路

加快建设老年大学教育制度是实现制度赋权的必然要求。制度赋权强调建立和完善政策体系，给予弱势群体制度保障。^[1]1954年，《中华人民共和国宪法》首次以法律的形式规定“人人都有受教育的权利”，老年人作为社会公民也必然享有该项权利。随着国家政策的支撑，国内各省市积极创办多类型老年大学。 中国老年大学协会的消息显示，截至2023年4月，全国各级各类老年大学（学校）已达7.6万所，参加学习的学员2000多万人。^[2]

老年大学的办学规模不断增大、学位供给数量不断增加、办学体系不断完善，为老年人提供了更多的受教育机会，以此保障老年人的学习权和发展权。一方面随着“构建服务全民的终身学习体系”纳入国家发展战略，老年大学教育制度建设方向也随之发生变化。我国老年大学要以保障老年人的学习权为目标，以强化制度建设为发展重点，帮助老年人实现“老有所学”，即在“政策价值上要以落实每一位老年人终身发展权为价值原则，政策目标上要倡导老龄群体终身学习的自主权，政策措施上要夯实老龄群体终身学习的条件保障”。^[3]通过建立老年大学政策体系、完善老年大学招生制度等制度建设，为保障老年人的学习权提供有力支撑，促进老年教育的普惠发展。另一方面深化老年教育“放管服”改革。要求政府能够简政放权，在赋予老年大学管理自主权、教学自主权、招生自主权的基础上，鼓励多元主体参与办学，通过建立健全老年大学协同供给体系、资源共享体系，促进老年大学资源优质共享。

（二）制度提质：是推动老年教育高质量发展必然选择

加快建设老年大学教育制度是促进我国老年教育高质量发展的一项战略性举措。制度提质旨在以制度建设提升老年大学办学水平、提高教育教学质量，进而实现老年教育高质量发展的战略目标。2020年10月，党的十九届五中全会做出“建设高质量教育体系”这一战略决策。高质量发展是对教育发展状态的一种事实与价值判断，意味着教育在“质”与“量”两个维度上达到优质状态，表现为教育享用价值与质量合意性的提升，具有教育供给及产出质量高、效率高、稳定性高等特点。^[4]老年教育作为教育系统的重要组成部分，也必然有老年教育高质量发展的价值目标。

加快老年大学教育制度建设，有助于老年教育在“质”与“量”维度上实现高质量发展。一方面是以数量与规模扩张，丰富教育供给量。通过完善老年大学供给机制，强化老年大学学位数量、设施建设、经费投入、师资队伍等多个层面的供给，为老年教育高质量发展奠定基础。另一方面以资源与教学提质，推进优质均衡发展。老年教育高质量发展不仅是量上的均衡，而且是老年人接受优质教育的公平均衡。^[5]从提高课程与教学质量、师资与管理质量层面下功夫，以制度建设提高老年大学资源供给质量。还要加强资源规划与整合、强化资源配置的管理与监督，进而以有效配置促进老年教育优质均衡发展。此外，老年教育事业发展关系教育产业发展，而老年教育产业又是一项幸福产业和健康产业，以科学合理的制度建设助推老年教育高质量发展，进而能够实现教育促进经济社会可持续发展。

（三）制度增能：是实现老年教育创新发展的有力支撑

加快建设老年大学教育制度是实现制度增能的重要举措。制度增能强调以制度建设增强老年大学办学活力，提升老年教育发展创新改革动能。老年大学的发展建设必须要摆脱传统发展模式，积极践行“创新是引领发展的第一动力”这一理念，在教育实践中不断与时俱进、开拓创新，着力推进老年大学创新发展，进而实现以制度创新增强老年教育发展动能。当前老年大学存在教育资源供需错配、管理工作缺乏活力、老年人学习内驱力不足等问题，这都是老年大学动能不足的重要体现。

加快建设老年大学教育制度，一方面提升老年群体学习动能。在制度建设的支持下，逐渐满足老年人多样化的学习需求，激发老年人学习内驱力，老年人变被动学习为主动获取，提升了老年人的学习动能。加快制度建设有助于以终身学习理念践行老有所为，激发老年人的自我效能感，提高老年人参与社会、服务社会的效能，既培养老年人的学习自觉，又强化其行动自觉。通过老年教育内外“增能”，可以提升老年人适应社会与生存环境变化的能力，进而提高生活质量与生命价值。^[6]另一方面提升老年大学工作效能。老年大学教育制度建设能够激励创新，不断创新政策体系、细化管理制度，进而提升制度执行力，充分发挥工作效能，实现科学规范的管理目标。还要创新技术支持体系，以技术建设促进教育资源的流动与共享，为老年大学教育体系建设注入新动能。

当前我国老年大学教育制度建设存在的困境

老年大学教育制度建设是推进老年大学转型升级、实现老年教育高质量发展的首要前提。在老年大学教育制度建设过程中也陷入政策决策、协同治理、支持服务等层面的制度困境，掣肘老年大学的建设和老年教育高质量发展。

（一）老年大学政策决策机制不尽科学

进入新时代以来，我国高度重视老年教育发展，也相继出台了系列老年大学发展政策，但政策决策机制的不完善直接影响了老年大学高质量发展。

一是政策决策缺乏多元主体参与。老年教育政策决策主体多元化是满足老年群体多样化学习需求和老年大学发展建设需求的必然要求。老年教育政策决策主体单一化，这使得政策决策多聚焦于老年教育发展的宏观层面，缺少多元主体的利益表达，制定的政策难以兼顾多数人的需要，政策决策难以实现民主性。由此老年教育政策决策需要多元主体广泛参与，需要征集不同主体的需求和利益表达。尤其要关注老年人的学习诉求，防止老年人被政策边缘化。

二是政策决策学理研究不足。老年教育政策的决策、执行与评价应在我国教育方针的宏观引领下，加强微观研究，充分审视老年大学发展现状，明确老年人身心发展规律和老年大学建设规律。但当前老年大学研究主要依托于老年教育事业，缺乏对老年大学这一主阵地的深入探究。尤其是较多的学术研究聚焦理论探讨，没有深入老年大学开展实地调研，容易导致政策决策缺乏科学性。

三是政策决策缺乏针对性。我国老年大学建设存在明显的地区差异，城乡资源和文化背景的不同使得老年大学建设地方化、特色化明显。在国家出台相关政策后，很多地方政府照搬照抄教育政策，并未结合地区发展制定精准化的教育政策，这使得众多老年大学建设定位不清、特色发展不明，老年大学建设逐渐同质化。

（二）老年大学协同治理制度不尽完善

老年大学是老年教育的主要供给形式，高质量的老年大学是多元主体相互作用的结果。老年大学仅依靠国家政策的支撑难以实现有效发展，必然需要多元主体的协同与合作。但从老年大学发展现状看，老年大学协同治理制度也存在较多不完善之处。

一是从政策制度层面看，由于多元主体协同发展不足，使得老年教育政策制度缺乏高效的协同治理机制，主要表现在老年教育统筹发展的顶层规划、经费投入和师资配备等保障性制度，以及各类老年教育资源建设标准、考核规范等操作性制度。^[7]

二是从沟通交流机制看，老年大学各供给主体间沟通不畅，缺乏合理的交流机制。从横向协同看，政府、高校、社会及市场组织等主体之间缺乏有效沟通，没有建立科学的资源整合和分配机制，资源供给重复交叉等问题严重。从纵向协同看，教育行政部门缺乏上下联动机制，使得教育政策执行存在偏差，影响老年大学的建设与发展。老年大学管理队伍与教师队伍沟通不及时等问题，也影响管理和教育工作的开展。亟需建立沟通协调机制，畅通沟通交流渠道，提升老年大学工作效能。

▲陕西省汉中老年大学举办“味见汉中”健康养生知识讲座

三是从老年大学管理制度看，一方面，老年大学的外部治理协同不足。由于多方治理主体权责划分不清、职能交叉等问题，使得老年大学管理效能较低。多元主体应整合发展优势，为老年大学建设提供更多的增值服务。另一方面，老年大学内部管理制度不到位、不细致。老年大学发展规划、教学管理规范、教师管理规范、日常管理规范等治理方案的制定与执行都需要校长、教师、学生等微观主体的广泛参与，进而提升其工作和学习热情。目前，由于多元主体协同管理不足，使得老年大学制定的管理方案不够细致，老年大学内部治理困难重重。

（三）老年大学支持服务机制不尽健全

我国老年大学教育资源分布不均，师资、经费、设施等要素多向城镇市区聚集，基层社区及农村教育资源匮乏。如何妥善处理好老年大学资源配置成为老年教育高质量发展关注的核心问题。

一是老年大学资源配置机制不尽合理。当前我国老年大学存在校际、城乡、区域资源配置不科学不合理的现状，老年大学的师资建设总量不足，且存在专业水平不高、流动性较强等问题。老年大学经费来源单一、且支持力度不足，难以支撑起老年大学规模发展的现实需要。老年大学基础设施建设参差不齐，教学基础设施存在严重短缺，教学场地如舞蹈室、书画室、微机室等数量不足，基础设施不健全，乐器、体育用品、电子多媒体设备等教学辅助训练器材短缺，远不能满足现有学员的基本学习要求，使教学水平受到严重影响。^[8]

二是老年教育教学服务不尽完善。当前部分老年大学的课程设置与教学安排多以高等院校为参照，老年群体的老年教学服务考虑欠缺，而且教学方式、教学内容的不灵活也直接导致老年群体接受难度大，制约了老年教育教学的有效性。由于学习对象的异质性，老年群体的教育教学服务应更加多元化、精准化、个性化和灵活化，以服务老年人个体发展、实现综合能力的提升。

三是现代化信息技术支持不尽充足。强化技术支持赋能老年教育高质量发展是老年大学建设的目标追求。随着人工智能的变革与发展，信息技术已逐步走入老年人的学习和生活，影响老年群体的学习和生活方式。但老年大学的信息技术支持不足，尤其是教师教与学生学的层面缺乏技术的支撑，难以为老年人学习提供真实有效的学习环境。此外，老年大学信息技术应用能力不强，导致线上教育资源使用效益较低。

新时代加快老年大学教育制度建设的创新路径

新时代老年大学建设发展必须构建起科学完善的老年大学教育制度，以制度创新为主线，在政策决策、开放协同、服务供给、内外支持等方面大胆进行制度创新，为老年大学的改革发展探索新的发展之路。

（一）加强顶层设计，完善老年大学政策决策机制

科学完善的老年教育政策供给是规范多元主体协同的前提与保障。当前我国自上而下颁布了若干老年教育政策和文件，对老年大学规模扩张和结构优化发挥了重要的导向作用。良好的政策决策机制是保证老年教育政策执行、评估的重要基础。

一是加强顶层设计，健全老年教育政策制度。教育部门应加强老年大学发展规划，从战略上布局老年教育发展，为老年教育发展提供方向性指引。还要注重政策集成，发挥政策协同效应，确保不同法律之间关于老年教育政策规则制定的一致性，加强对老年教育政策体系的研究，营造良好的老年教育政策研制环境。^[9]

二是加大学术研究力度，提供科学的决策参考。开展多样化的老年教育政策研究，拓宽研究方式，形成以动态和静态研究、理论和应用研究为代表的研究范式。还要丰富研究内容，为老年教育政策决策提供强有力的科研支撑。多元主体要参与老年教育的基础研究与舆情反馈，加强理论与实践的关联性论证，为政府相关政策的出台提供理论咨询和决策参考，增强各地老年教育发展规划的科学性与前瞻性。^[10]

三是构建立体网络化的老年教育政策研究组织机构。从机构层次、机构性质和归属关系等方面保障政策的制定、实施和运行。提高老年教育政策研究者综合素质，培养出研究型决策者和决策型研究者，为老年大学发展规划和制度坚持提供有力支撑。此外，老年大学要畅通政策决策渠道，强化政策执行，进而提升政策执行水平。

（二）推进开放协同，构建老年大学多元治理机制

老年大学治理是新时代老年教育治理的基础与关键。推进开放协同的治理机制，有助于强化老年大学开放化、协同化发展。夯实老年教育服务供给主体，实现信息流、资源流、服务流的优势互补、汇集引导、互联互通，进一步提升老年教育生态承载力，破解供需矛盾。^[11]

一是需明确老年大学建设的主管部门。明晰相关部门在新型老年大学建设中的主体责任制，逐步完善领导体制、决策机制与激励制度等顶层设计。还应建立共建共享的社会化参与机制，有效整合社会资源共同参与老年教育，如建立老年教育发展联盟、协作会等组织，吸引更多的社会主体、社会资本参与老年教育。^[12]

二是沟通对话协同机制。沟通对话既是各供给主体参与和表达的重要途径，也是多主体文化认同与统一的价值选择。在坚持交流互鉴、共融发展原则基础上，供给主体间要形成文化价值共识和组织文化认同，进而以正确的价值导向引领主体间的协商、合作，形成上下联动、左右相通的沟通网络。搭建沟通对话平台，创造良好机遇，保障社会组织和市场组织的参与权和话语权，实现在知识、经验、技术多方面的财富沟通和积累，以推动形成良好的多元主体合作关系。

三是构建协同治理共同体。在老年大学教育治理中需要聚集和整合各主体优势，形成政府主导，市场组织、社会组织、高校等多元参与的治理共同体，进而将传统老年教育治理模式转变为多元主体共治模式。各治理主体还要树立起多元治理的观念意识，厘清多元主体治理的权责界线，建立起合作伙伴关系，形成功能互补、互联互通的协同治理体系，以老年大学治理共同体的形式推进老年教育治理。有效提升老年教育治理体系和治理能力的现代化。

（三）优化服务供给，完善老年大学资源共享机制

老年大学建设应以供给侧结构性改革为主线，以供给侧思维优化创新服务供给模式、优化资源配置、提升老年教育服务效益，进而以服务供给机制赋能高质量发展。

一是强化老年教育资源整合机制。完善资源整合过程，提升老年教育资源重组能力。各主体要瞄准资源整合协同突破口，盘活老年教育资源整合协同项目，实现利益重组和共建共享。还要搭建资源整合平台，建立信息资源流动站，加快资源整合向数字化、智能化转型。优化老年教育资源配置，不断坚持城乡统筹、社会帮扶，不断扩大老年大学办学规模和招生覆盖面，实现老年教育资源在校际、城乡、区域间的均衡配置。

二是构建老年大学教学服务机制。教学服务是提升老年大学教学质量的重点服务。老年大学应从教学资源、教学过程、教学方法、教学管理等多个层面入手，构建多方位、全过程的教学服务机制，助力教育教学改革。还要做到教学服务的精准化、精细化，分层分类服务不同类型的老年群体。

三是建设结构合理的信息资源体系。技术支持助力教育发展，使得教学方式和学习方式发生深刻转变。老年大学要用好线上资源，探索形成丰富多元的线上学习服务。在政策支持的背景下，老年大学亟需借助先进的技术力量，在现有老年教育数字化课程基础上积极改造，大力开发符合老年人在线学习需求并易于获取的数字化学习资源，不仅要为老年人提供贴合其需求和能力的精准化学习支持，还要利用“数字化”资源破解地域与城乡不均衡的发展困境。^[13]

（四）强化内外支持，健全老年大学配套发展制度

老年大学相较于高等院校、职业院校有较大复杂性。强化老年大学内外部支持，健全老年大学服务供给配套制度，有助于满足群体的学习需求，助力老年大学高质量发展。

一是强化老年大学基础设施建设。强有力的资金支撑和完整的资金链条是老年教育基础建设的保障。政府应设立老年教育专项基金，积极寻求社会捐助，争取更多的经费支撑以用于老年教育基础设施建设。还要充分利用现代信息技术，加强技术供给与支持，以老年人的精准需求为导向，加快智能化、信息化的信息基础设施建设，让老年人享受高质量的教育教学服务。

二是建立兼顾老有所为的课程体系。老年大学课程建设是老年人获取知识与技能的重要载体，也是服务老年大学建设发展的内部支撑。老年大学的课程设置丰富多样，课程的设计选择应与教育教学规律、老年人认知发展规律等相适应。一方面要优化课程体系设计，聚焦老年人的学习需求和能力培养。以“老有所乐”发展为基础、增加和拓展“老有所为”的教育功能，既提供以老年文化休闲活动为主要内容的课程，又提供以帮助老年人实现再就业再社会化为主要内容的课程。^[14]另一方面要推行“废、改、立”的课程改革新方案，紧跟老年教育政策要求，强化老年大学课程建设。积极拓展博学知识型、务实应用型等多类型课程，进而实现课程设计服务老年大学转型发展。

三是优化老年大学师资建设。建设高水平的师资队伍，为老年大学高质量发展提供坚强的人才支撑。建设老年教育资源库，加强高等院校与老年大学的对接，鼓励高等院校为老年教育输出优质的教师培训人员和科研人才，提升老年教育教师队伍的专业化和整体素质。还要组建相关领域的专家团和讲师团，定期开展宣讲活动，给予老年大学建设智力和教学支持。

新时代加快建设老年大学教育制度不仅是一项复杂系统工程，也是一项动态发展的过程。老年大学要聚焦老年教育发展的现实问题，从战略高度科学谋划老年大学发展，着力推动老年大学各项制度的有效落地，努力将制度优势转化为工作效能，为实现老年教育高质量发展贡献制度力量。

参考文献

[1]沈光辉、蔡亮光：《赋权增能理论视域下老年教育转型发展探究》，载《湖北社会科学》，2021（11）：142-147页。

[2]操太圣：《老年教育的社会价值及高质量发展方向》，载《人民论坛》，2024，（13）：32-35页。

[3]程仙平：《终身学习权视域下老年教育政策展望》，载《职教论坛》，2018（11）：97-102页。

[4]柳海民、邹红军：《高质量：中国基础教育发展路向的时代转换》，载《教育研究》，2021（04）：11-24页。

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[6]沈光辉、蔡亮光：《赋权增能理论视域下老年教育转型发展探究》，载《湖北社会科学》，2021（11）：142-147页。

[7]谢宇：《协同治理视角下老年教育资源配置困境与优化策略——以广州市为例》，载《成人教育》，2022，42（01）：39-45页。

[8]胡国华、刘春惠：《老年教育供给侧改革与发展研究——基于河北省老年教育的供需分析》，载《继续教育研究》，2019（05）：83-88页。

[9]孙立新、姚艳蓉、叶长胜：《我国老年教育政策的逻辑演变——基于历史制度主义视角》，载《河北师范大学学报（教育科学版）》，2022，24（01）：113-123页。

[10]朱晓雯：《我国老年大学空间分布的省际差异与相关性分析》，载《成人教育》，2022，42（10）：48-53页。

[11]张枝实：《供给侧改革视角下加快老年开放教育发展的对策》，载《成人教育》，2019（05）：44-48页。

[12]温书宇、李冰、穆星妍：《助力新时代的积极老龄化：新型老年大学建设标准的探索与研究》，载《中国远程教育》，2022（09）：10-18+78页。

[13]马丽华、蒋亦璐、王迎：《人口老龄化背景下高校助力老年大学高质量发展的路径探索》，载《教育发展研究》，2022，42（Z1）：31-38页。

[14]徐旭东、杨淑珺：《新时期老年教育特点与体系构建的思考》，载《职教论坛》，2020（01）：118-122页。

作者简介

张 鹤 陕西省社会科学院教育研究所所长、研究员，研究方向为成人教育、教育行政与政策研究

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