本文为陕西省社科界2016年度重大理论与现实问题研究项目（项目名称: 《社会转型期陕西省农村社会矛盾防控研究》，项目编号：2016C61）

（西安外事学院应用法学研究所 陕西西安 710077）

【摘 要】本文依据现行法规政策，十八大精神和相关文件，并总结全国各地农村土地制度改革的实践，从坚持和完善家庭承包责任制、确权颁证、加速流转、改革宅基地、培育新的经营主体，与城乡一体化同步，建立统一的土地交易市场和改革征地制度等八个方面提出可供农村土地制度改革的路径选择。提出农村土地制度改革是个系统工程，选择改革路径应因地制宜，有所侧重，又要互相联系互为补充，全力推动农村土地制度改革。

【关键词】农村；土地制度；改革路径

农村土地制度改革既要有法规依据，又要有政策依据。这是实现农业现代化，全面深化农村改革的必然选择，也是实现城乡一体化的必由之路。方向已经明确，如何实现农村土地制度改革？我国地大物博，人口众多，土地资源稀缺，省情县情不同，农情不同，土地制度改革的具体要求各异，因此选择适合自身需要，又符合法律政策规范的改革实施路径颇为重要。根据我国国情农情以及现行相关法规政策，我国农村土地制度改革基本路径如下：

一、坚持家庭联产承包责任制，稳定完善农村土地承包关系

家庭联产承包责任制是中国农民的伟大创造，是经过实践证明符合我国农村生产力实际，已经再延期承包30年并保持长久不变的农村土地基本经营制度。稳定和完善土地承包关系，是保障农民权益，促进农业发展，保持农村稳定的制度基础，所以坚持和完善家庭联产承包责任制是新时期农村土地制度改革的基本路径。

二、健全土地（含宅基地、林地等土地资源）确权颁证工作

健全土地（含宅基地、林地等）承包经营权登记制度，是农村土地制度改革的基础工作。建立健全土地承包经营权信息平台，方便群众查询，利于服务管理，确权登记工作原则上确权到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权、确股、不确地。确权工作以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属；坚持依法规范操作，严格执行政策，按法定程序操作。土地权属发生变化后要依法进行变更登记，这是土地制度改革的基础工作。

三、加速土地流转是农村土地制度改革的重点

加速土地流转是农村土地制度改革的重点，即在家庭承包基础上，土地使用权进行流转，这实质上也是承包权的实现方式。加速土地流转是是建设新农村和新型城镇化，实现城乡一体化的必由之路；是农民增收的有效途径。土地流转要坚持依法、自愿、有偿。以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民利益，不得改变土地用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。要创新土地流转形式，应依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转。土地流转是农村土地制度改革的重中之重。

四、改革农村宅基地制度

农村宅基地是重要的土地资源，改革宅基地制度是农村土地制度改革的重要组成部分。中共中央、国务院在2013年一号文件中明确指出要依法保障农民的宅基地使用权。要加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作，深化宅基地制度改革。在2014年中央一号文件中，又进一步提出完善宅基地制度的要求，要改善农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。宅基地和其他承包地一样可以依法流转，逐步建立城乡统一的住房管理办法，要建立宅基地退出制度。

五、通过培育新的农业经营主体为载体实现农村土地制度改革

农村土地制度改革离不开改革载体，在坚持家庭经营基础性地位的同时，通过培育新的农业经营主体，如专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业、土地股份公司等，作为载体，推进土地流转等制度改革。这里以土地股份合作制为例加以说明，即农民以土地使用权入股，实现集体所有，农户拥有承包权和股权，实际经营者拥有土地使用权。在三权分离的基础上，土地实物形态与价值形态相分离，这种新型土地制度模式既借鉴了土地合作制的历史经验，又引入了现代企业制度的经营机制，符合市场经济发展的趋势和要求。土地股份合作制具有以下特点：（1）农村土地股份合作制理顺了产权关系，明确了各方权利和义务，调动了三方积极性。（2）有利于建立土地流转机制。（3）有利于对土地进行规模经营，产生规模效应。（4）有利于构建一种与生产力发展与市场经济相结合的经营机制，有助于对土地进行统一规划，统一开发利用，是一种科学的管理方式。（5）有利于增强农业投入，增强我国农业的市场竞争力，规避各类市场风险。（6）有利于以土地为主的多种生产要素的合理配置。十八大后以家庭农场经营为主的经营主体大大发展，促进了土地制度的改革。

六、与城乡一体化、新农村建设和新型城镇化建设同步，改革农村土地制度

城乡一体化、新农村建设和新型城镇化建设必然伴随着农民离开农村，剩余劳动力转移，向非农产业领域转移，进而推动了土地流转、宅基地的流转，促进农村土地集约经营，因此在土地城乡一体化进程中，应把城乡一体化、新农村建设和农村城镇化与农村土地制度改革结合起来同步规划、同步实施，相得益彰，推进城乡一体化促进土地制度改革，搞好以土地流转为重点的农村土地制度改革，促进城乡一体化进程。

七、建立统一的土地交易市场，规范土地交易

在农村土地制度改革中，应逐步打破城乡二元化的城乡分割机制，构建统一的土地交易市场，依法规范，有序流动，平等交易。在符合规范和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

八、改革农村征地制度，推进农村土地制度改革

在城乡一体化进程中，随着城市的不断扩张，农村城镇化发展，必然会产生农村土地征用问题，因此土地征用制度改革就成了农村土地制度改革的重要内容。中央要求，要缩小征地范围，规范征地程序。要修订和完善有关法律法规，制定好政策，保障农民公平分享土地增值收益。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益，要健全征集地争议调处机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。

总之，新时期农村土地制度改革是一项系统的、综合的工作，各种路径也是互相联系、互相补充的，在选择具体改革路径和办法时应注意因地制宜，有所侧重，也要互相配合。如城乡一体化改革必然伴随土地流转，土地流转又离不开土地交易市场，这是改革农村土地工作制度选择路径方法时必须重视的。另外在选择时要处理好执行法律和政策与改革的关系，既要依法推进改革又要敢于创新，及时将经过实践证明成熟的政策上升为法律，以推进改革。要注意在宪政体制下推进政治体制和综合治理，从根本上保证农村土地制度改革的顺利推进。

【参考文献】

[1]中共中央、国务院，关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见，2014年中央一号文件

[2]中共中央、国务院，关于加快发展现代农业增强农村发展活力的若干意见，2013年中央一号文件

[3]储诚炜.制度创新视角下党的农村土地政策变迁研究 [M] 西安，西北农林科技大学出版社，2013.12：95-96

[4]李伟.关于城乡一体化问题研究综述 [J] 经济研究参考，2010.42 43.

【作者简介】

杜德鱼（1952—）男，陕西华县人，西安外事学院教授、硕导。研究方向：农业法规与政策。

（责任编辑 马颖超）