(甘肃省社会科学院马克思主义研究所 甘肃兰州 730070)

【摘 要】该文追述了甘肃省自改革开放以来地方立法工作的重要进展，分析了地方立法的省情依据和特点；又针对进入新世纪以来甘肃经济社会文化发展实际，分析了甘肃地方立法工作尚需改进和提升的空间。建议全面规划和加快推进地方立法工作，创新立法模式，加强重点领域立法，增强地方立法的特色，形成更加完备的地方性法规体系。

【关键词】甘肃；地方立法；进展；发展；对策

自党的十八大提出到21世纪20年代全面贯彻落实依法治国方略以来，地方立法亦成为法治甘肃建设的“先手棋”，通过立法而推动制度创新、引领改革发展、为地方经济社会发展、促进社会稳定、为全面推进华夏文明传承创新区和丝绸之路经济带甘肃黄金段建设等提供法制支撑和保障，从而在地方经社会文化发展中，发挥着有效地防范和解决突出问题和矛盾的重要作用。

一、甘肃立法方面的重要进展

甘肃通过制定地方性法规对国家立法予以执行和补充，基本实现了对本行政区域内地方事务的管理。自1980年10月6日甘肃省第五届人大常委会制定了第一件地方性法规始，迄今为止的35年间甘肃省人大及其常委会共制定了185件省级地方性法规，其中，2008~2012年第十一届人大及其常委会共制定、修改地方性法规55件，批准兰州市人大及其常委会制定的地方性法规10件，批准民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例9件。省第十二届人大及其常委会在2013年制定、修改地方性法规15件，批准有立法权的市（州）、县制定或修订的地方性法规10件；2014年制定、修改地方性法规8件，批准兰州市法规和民族自治地方自治条例、单行条例6件；2015年制定、修改地方性法规10件，批准兰州市法规和民族自治地方自治条例、单行条例4件。这些地方性法规的调整范围涵盖了财政经济、司法行政、科教文卫、农业农村、环境资源、民族、民生以及人大自身建设等各个领域。这些地方性法规的制定与实施，发挥了应有的规范、引导、教育和保障功能。

二、甘肃地方立法的特点

1、立法兼顾发展与民生，从侧重经济向经济、社会并重转变

2008~2015的8年时间内，甘肃省人大及其常委会共制定、修改地方性法规88件，占制定、修改法规总数的47.57%；其中修改修订的地方性法规32件，占到制定和修改总数的36.36%。从法规数量分析，经济方面的立法25部，占地方性法规总数的28.41%；社会方面的立法20部，占总数的22.72%；民生方面的立法14部，占总数的15.91%；人大工作制度与程序规则方面的立法12部，占总数的13.64%；生态及环境保护方面的立法11部，占总数的12.50%；农业方面的立法5部，占总数的5.68%；文化方面的立法1部，占总数的1.14%。地方立法正在向“经济发展和社会改革”并重，以“民生”、“生态环境保护”以及“社会管理”为主基调方向前行。这说明甘肃地方立法已经从重数量速度向质量效益转变、从粗放型立法向精细化立法转变，提升质量和效益、加强可操作性以及地方特色，从而可以有效地解决经济社会发展中的突出问题和矛盾。

2、由执行性立法向创制性立法转变，自主性立法增多趋势明显

在维护国家法制统一的前提下，甘肃省十一届、十二届人大及其常委会依据“不抵触、有特色、可操作”的原则，坚持开展先行先试立法。根据统计，自主性立法占到十一届、十二届人大及其常委会立法总数的40.91%。如制定的《甘肃安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》（2008年）使荒漠生态系统得到了有效改善，维持了生态平衡和国土生态安全；制定的《甘肃省甘南藏族自治州拉卜楞寺保护与管理条例》（2011年）加强了对拉卜楞寺的保护与管理，促进了寺院风貌的保存，同时传承和发扬了中国民族和宗教文化；制定的《甘肃省农村扶贫开发条例》（2012年）明确扶贫开发的基本制度和基本规范，为推动贫困地区经济社会加速发展，到2020年实现全面小康提供法制保障。这一系列地方立法都是根据甘肃实际需要自主创制的地方性法规，较好地体现了甘肃特色。

3、多项创制性立法开创国内、省内先河，成绩斐然

甘肃立法关注质量提高的同时，越来越重视其法律生命力的提升。近10多年来，其立法的典型性、实用性和影响力在创制性立法方面充分显现出来。多项创制性立法开创国内、省内先河。如制定的《甘肃省林业生态环境保护条例》（2011年）规范和加强省内的森林、湿地、沙漠等林业生态环境保护工作，在我国尚属首次，对维系甘肃乃至全国生态安全具有深远意义；制定的《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》（2013年）是全国第一部由“部门立法”向“公共立法”转向的地方法规，旨在为公众参与立法提供法制保障，引导、鼓励和规范公众有序参与立法过程；制定的《废旧农膜回收利用条例》（2013年）是甘肃人大常委会自主启动的全国第一个具有地方特色的农资回收再利用立法项目，对于促进农业生产、保护农业生态环境具有十分重要的意义。

4、加快推动重点领域立法，有针对性地解决地方实际问题

进入21世纪的十多年来，甘肃地方立法着力于市场环境建设、农业农村、社会领域、文化教育、生态等五个重点领域。

在净化市场体制与市场环境立法方面，制定的《甘肃省促进中小企业发展条例》（2010年）对市场准入、土地规划、税费优惠等方面做出了规范，优化中小企业发展环境；《甘肃省循环经济促进条例》（2012年）为省内经济实现可持续发展提供制度保障；《甘肃省电网建设与保护条例》《甘肃省高速公路管理条例》（2008年）、《甘肃省建筑市场管理条例》（2010）、《甘肃省集体合同条例》（2011年）、《甘肃省价格管理条例》《甘肃省专利条例》《甘肃省科学技术进步条例》（2012年）、《甘肃省统计管理条例》（2013年）、《甘肃省河道管理条例》（2014年）等法规，为不断开创全省经济社会又好又快发展新局面发挥着重要作用。

制度建设是保障民生的重要抓手。近年来甘肃统筹社会生活各领域立法，出台了一系列地方性法规，为保障民生提供了重要的法律保障。如制定的《甘肃省农产品质量安全条例》（2008年）对从根本上提高全省农产品质量安全水平、保证农产品从“农田到市场”进行全程监管、保障消费安全等方面提供了更具可操作性的法律依据；《甘肃省城乡规划条例》（2009年）打破城乡二元格局的规划体制，促进了甘肃城乡共同发展；制定的《甘肃省义务教育条例》《甘肃省残疾人保障条例》《甘肃省法律援助条例》《甘肃省宗教事务条例》《甘肃省国家通用语言文字条例》（2011）、《甘肃省法制宣传教育条例》《甘肃省职工代表大会条例》（2012）、《甘肃省动物防疫条例》（2013年）、《甘肃省人口与计划生育条例》（2104年）等法规，都体现了立法为民的价值取向，使广大人民群众的根本利益得到切实的保障与维护。

以环境保护与生态建设作为着力点，促进经济社会发展与生态保护。基于甘肃是全国水土流失最为严重的省份之一，制定的《甘肃省水土保持条例》（2012）对预防和治理水土流失，改善生态环境具有十分重要的意义；《兰州市实施大气污染防治法办法》（2013年）为兰州大气污染治理提供了法治保障；《连城国家级自然保护区条例》（2011年）、《甘肃省森林公园管理条例》（2012年）等地方条例，无不体现出以尊重和保护自然为宗旨的生态法制建设，加快推进构建西北地区生态安全屏障的进程。

甘肃省非物质文化遗产具有农耕文化、丝路文化、敦煌文化、黄河文化、长城文化、中医文化和红色文化等鲜明的地方特色。[1]针对目前非物质文化遗产保护存在着严重的危机与困难，制定了《甘肃省旅游条例（修订）》（2011年）、《甘肃省非物质文化遗产条例》（2015年）等法规，对这些在全国具有重要的、独特地位的非物质文化遗产进行了开发和保护，使蕴涵着古老深厚文化价值的甘肃文化原生状态和陇原儿女特有的精神价值、思维方式、想象力和文化意识得以传承和发扬。

三、提升甘肃地方立法工作的对策与建议

1、从当前甘肃经济社会发展的内外环境和客观需要出发，全面规划和加快推进今后较长一段时期的甘肃地方立法工作。要围绕全面实施“三个翻番”、“六个提升”战略，[2]进一步提高立法质量，助推经济发展方式转变，实现社会公平正义，不仅为经济发展保驾护航，而且以改善民生为主旨重点加强社会领域立法。

2、加强重点领域立法，立足甘肃经济、社会和政府转型的现实状况，加快形成与国家法律法规相配套、与当地经济社会相适应的完备的地方性法规体系。如，在促进产业升级方面加强促进中小企业发展、标准化、信息化立法；培育和发展要素市场和信用体系建设方面，加强规范城市房地产交易、不动产登记管理、企业信用征信管理、中介服务组织立法；在推进城乡区域协调发展方面重点加强兰白科技创新改革试验区建设立法；启动生态安全屏障建设，加强祁连山、渭河源区、“两江一水”三大生态区域综合治理、节能节水、水权交易、燃气管理、地质灾害防治立法；推动农业现代化经营体系建设，加强农业自然资源综合管理、基本农田保护、农业生产保险立法；在能源资源节约和环境保护方面，加强新能源开发、循环经济促进、生态保护补偿、环境污染的防治和保护立法；保障改善民生方面，加强学前教育、基础教育、中等职业教育、产学结合、社会救助、最低生活保障立法；加强保护特殊群体的合法权益立法；规范和创新社会治理方面，加强城市管理、流动人口服务和管理、人民调解、预防和制止家庭暴力、矛盾纠纷解决、法制宣传、社区矫正、禁毒、社会治安管理、防震减灾、消防、公共安全应急管理体制、社会募捐、遗体捐赠等方面的立法）；创新文化管理和加强公共文化服务机制方面，加强文化市场管理、基层群艺馆文化馆建设和管理、农村文化基础设施建设和管理立法。

3、以推进创新、完善机制为途径，创新立法模式。根据甘肃经济、政治、文化、社会和生态文明建设的客观需要，探索创新先行性立法模式，加强区域性立法的针对性和可行性。在立法制度机制方面，一方面要避免“大而全”、“小而全”的立法方式，借鉴其他地区有益经验，大力推动“单项立法”。在制定法规时应该强调有几条就搞几条，需要几条就搞几条，特别突出真正管用的几个条文并就这几个关键性条文的内容加以具体化，使法规的针对性、可操作性和可执行性与法规的稳定性以及与社会发展的适应性并行不悖。

4、从甘肃实际情况出发，增强地方立法的特色。在探索解决本省经济社会发展中的实际问题过程中，一方面通过加强地方立法的自主性、先行性，进一步提升地方法规的可行性和操作性，另一方面将成熟的经验和做法及时上升为地方性法规。完善立法程序规则，不断健全和完善法规草案的公开征求意见、立法调研、立法听证、专家论证等各项工作制度。逐步扩大公民和专家有序参与地方立法的广度和深度，保障社会利益各方有平等的机会和有效途径充分表达自己的利益主张和愿望。

【注释】

[1]《2015年甘肃立法五大亮点》，甘肃人大网，2016年1月16日，http://www.gsrdw.gov.cn/html/2016/lfdt_0116/12137.html。

[2]“三个翻番”、“六个提升”的目标是：经济总量、财政收入和城乡居民收入实现翻番，经济发展质量、人民生活水平、产业发展层次、文化发展实力、可持续发展能力、社会文明程度明显提升。

【作者简介】

李巧玲（1974.11-）女，江苏沛县人，甘肃省社会科学院马克思主义研究所副研究员，主要研究方向为法社会学、地方立法。

（责任编辑 马颖超）