秦岭是我国南北气候分界线和重要的生态安全屏障，具有调节气候、涵养水源、保护生物多样性等重要功能。记者日前在采访中了解到，虽然近年来陕西各级政府对秦岭的保护力度在不断加大，但秦岭地区乱采滥挖等“四乱问题”仍屡禁不止，从中折射出的监管体制滞后问题不容忽视，亟须采取创新性举措加以解决。

秦岭“四乱”问题屡禁不止

作为陕西省重要的生态屏障，秦岭近年来陷入了“边保护边破坏”的怪圈。陕西省及西安市分别在2007年、2013年制定《秦岭生态环境保护条例》，通过立法形式进行保护秦岭。但滥采滥挖、乱占乱建、乱排乱放、乱砍乱伐等“四乱”问题仍较为严重，对秦岭地区的生态环境造成严重破坏。

陕西省人大常委会近日对《陕西省秦岭生态环境保护条例》贯彻实施情况进行了执法检查。检查发现，近年来，秦岭保护工作取得了明显成效，但秦岭生态环境保护存在的问题依然突出，尤其是“四乱”问题屡禁不止。

据陕西省人大常委会副主任吴前进介绍，秦岭生态环境保护存在的“四乱”问题屡禁不止。首先是乱占乱建依然存在，没有手续或手续不全、未批先建现象依然存在。有些项目擅自改变性质和用途，把本来属于经营性质的房屋出售给个人。由于监管缺失，有些地方还出现了违建别墅的问题。

同时，秦岭地区乱采滥挖问题依然突出。秦岭是矿产资源富集区，采石和采矿企业数量众多。据统计，秦岭地区共有采石企业1194个，采矿企业946个。近年来，采石严重威胁着秦岭生态环境，特别是华县大敷峪、华阴方山峪、蒲城西潘村、眉县桃园沟、太白鹦鸽镇、渭北唐十八陵等地的掠夺式开采，造成山体满目疮痍，植被锐减，有的山体被削掉一半，有的整条沟一片狼藉，生态环境遭到毁灭性破坏。

在陕西省各级政府对秦岭地区采矿企业进行整治关停后，一些企业不顾禁令依然偷采。矿山开采破坏山体地质结构，造成山体滑坡，选矿产生的尾矿无序堆放和废水、渗液直排，不仅严重破坏生态环境，产生的废石弃渣阻塞河道行洪，极易引发泥石流等自然灾害，对当地群众生产生活安全和野生动植物保护也构成了严重威胁。

乱排乱放和乱砍滥伐问题也不容忽视。有些县城污水处理厂运行不正常，垃圾填埋场产生的渗滤液处理不规范，许多乡镇没有污水和垃圾处理设施，一些人口集中区域、农家乐、旅游景点污水直排、垃圾乱倒现象还比较普遍。同时一些大型工程和基础设施在建设过程中砍伐林木、毁坏植被的现象比较突出。

监管体制各自为政带来弊端

记者在采访中了解到，各自为政的分块化管理体制，是秦岭“四乱”屡禁不止的重要原因。记者从陕西省环保厅了解到，目前秦岭地区共有34个自然保护区，占秦岭地区总面积的9.8％。这些保护区都是按照行政区域划分，归属于不同的地方政府分别管理。而许多野生动物栖息地并不是固定不变的，如珍稀鸟类褐马鸡就动态分布在秦岭几个不同地区。在这种情况下，各个保护区之间很难协调联动对动物进行保护。

记者在采访中了解到，秦岭各个保护区在接受直属管辖部门管理的同时，林业、环保、水土、文物、旅游等方面管理工作又隶属于不同行政部门。因管理体制上缺乏有效性及全局性，保护区管理政出多门，一方面容易形成各部门之间的权力重叠，另一方面又容易造成权力真空。出现在某些涉及利益的问题上发生几个部门重复管理，而在另外一些问题上互相推诿，管理效率低下，造成了权责不清的局面。

陕西省人大在执法检查中发现，陕西省政府于2008年成立了由省长任主任的秦岭生态环境保护委员会，其办公室设在发改委，分别作为秦岭生态环境保护的议事协调机构和办事机构。2013年底，因机构改革，陕西省撤销了这个机构，秦岭保护工作由各部门按职责分工各司其职。各市也上行下效撤销了相应的机构。这几年的实践证明，部门分头抓的体制下，秦岭保护的职责无法有效落实。尤其是遇到一些需要有人牵头、综合协调、齐抓共管的问题时，部门之间相互推诿扯皮，导致监管责任缺失，执法主体落实不到位，开展工作困难重重。

秦岭在陕西省境内共涉及6个市38个区县、452个乡镇、497万人，面积占全省的28％，人口占全省的1／7。秦岭的生态应该得到严格保护，但总体怎么保护，哪些地方重点保护，如何处理保护和开发的关系，缺乏总体规划的引领和约束；部门制定的专项规划也各自为政，很少相互衔接，造成秦岭保护工作缺乏应有的规范。

依托国家公园建设促进秦岭保护

针对秦岭生态保护中存在的问题，陕西省结合我国正在推进的国家公园体制试点，目前正积极探索建设秦岭国家公园。秦岭国家公园总体规划将坚持可持续发展战略，由政府主导和整合现有生态保护地的管理机构和职能，设立或指定明确生态保护专门机构，将秦岭国家公园建设成集保护、科研、教育、游憩和社区发展等多功能于一体的新型保护地，实现资源的有效保护和合理利用。

建设秦岭国家公园，体制是目前最大的障碍。为此陕西省林业厅副厅长党双忍建议，要以建立秦岭国家公园体制为前提，破除部门各自为政的束缚，综合统筹秦岭域内的森林资源、水、地质、风景、人文资源，整合国有林场、自然保护区、风景名胜区等，将生态保护、生态修复、旅游观光、科普科考等功能紧密融合。在《陕西省秦岭生态环境保护条例》的基础上，加快制定秦岭国家公园相关条例或办法，为秦岭国家公园建设奠定法治基础。

有专家还建议，在建设秦岭国家公园的基础上，今后应积极寻找秦岭保护与开发契合点。中国煤炭地质总局航测遥感局专家高会军说，与美国黄石公园等人烟稀少的国家公园不同，秦岭地区自古就有较多原住居民。目前秦岭地区涉及陕西六个地市，包括38个县510个乡镇，涵盖人口500多万。未来在建设秦岭国家公园过程中，除保护生物多样性外，也要通过适度开发确保区域内原住居民的生存和发展，使其从国家公园建设中受益，成为秦岭生态的自觉守护者。

陕西省秦岭发展研究会秘书长马义芳认为，在加强秦岭生态环境保护力度同时，秦岭地区旅游资源、矿产资源、生物资源也需合理开发利用，促进陕西省经济社会均衡的可持续发展，特别是陕南等地实现连片贫困山区的脱贫突破。为此可结合秦岭国家公园建设，按照十八大会议精神引入秦岭生态文明示范区建设概念，整合保护和开发的矛盾，通过实施水资源利用生态补偿化、秦岭矿产资源开发利用集约化和循环化、秦岭农副产品品牌化等措施促进秦岭地区整体发展。

（责任编辑 师皎）