◎陈小玮

“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”如期完成新时代脱贫攻坚目标任务后，我国“三农”工作进入了全面推进乡村振兴的新阶段。

“十四五”时期是从脱贫攻坚到乡村振兴的过渡期，在“十四五”开局之年，巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的利好政策陆续出台。

▲国家乡村振兴局发布的通知

2021年1月13日，在国务院新闻办举办的新闻发布会上，农业农村部副部长刘焕鑫在答记者问时表示，在“三农”工作重心转向推进乡村振兴战略之后，将在西部地区确定一批乡村振兴重点帮扶县，加以集中支持，增强其巩固脱贫成果及内生发展动力。

8月27日，中央农村工作领导小组办公室和国家乡村振兴局发布《关于公布国家乡村振兴重点帮扶县名单的通知》。这是国家乡村振兴局成立后发布的首份重点帮扶名单，囊括了西部10省160个县（市、区）。

脱贫攻坚啃下的“硬骨头”

今年是“十四五”开局之年，也是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键之年。

西部160个国家乡村振兴重点帮扶县的分布构成是：云南27个、四川25个、甘肃23个、贵州20个、内蒙古10个、广西20个、重庆4个、陕西11个、青海15个、宁夏5个。

这份名单中没有新疆、西藏的县，但国家乡村振兴局局长王正谱在国家乡村振兴重点帮扶县工作会议上的讲话中表示，“支持国家乡村振兴重点帮扶县的政策，对新疆、西藏同样适用。”各部委出台的支持乡村振兴重点帮扶县的相关文件中也明确“新疆、西藏参照本方案执行”，相当于对两个自治区执行全域帮扶。

2020年12月，最后一批贫困县摘帽刚一个月，中办、国办就印发了一个意见，提出“要在西部地区确定一批国家乡村振兴重点帮扶县”。

2021年3月，中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（简称《意见》）明确规定，乡村振兴重点帮扶县的选择范围是：西部处于边远或高海拔、自然环境相对恶劣、经济发展基础薄弱、社会事业发展相对滞后的脱贫县。《意见》出台背景是，党的十九届五中全会提出，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

《意见》强调，坚持以人民为中心的发展思想，坚持共同富裕方向，将巩固拓展脱贫攻坚成果放在突出位置，建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，健全乡村振兴领导体制和工作体系，加快推进脱贫地区乡村产业、人才、文化、生态、组织等全面振兴，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步奠定坚实基础。

这次重点帮扶县名单由各省报送、中央有关部门审批而成，没有“县级申报”环节。除国家重点帮扶名单之外，各省也相继出台了省级帮扶县名单。

陕西11个重点帮扶县，均位于陕南，其中，除镇安县之外，有10个是最后一批摘帽的贫困县。进入15个省级重点帮扶县名单的，有9个是最后一批脱贫的县。

甘肃23个国家乡村振兴重点帮扶县名单中，有7个是最后一批摘帽的贫困县，惟临夏县未成为国家重点帮扶县，但也进入了省级重点帮扶县名单。有人分析，与进入160县名单中的临夏州的东乡县、积石山县、永靖县相比，临夏县的人均GDP和人均一般公共预算均低于永靖县，但临夏县农民可支配收入较高，且高于临夏州平均水平，加之临夏县位于重要干线沿线，交通便利，这也可能是导致其未能进入国家乡村振兴重点帮扶县名单的原因。

壤塘位于四川阿坝州西部。2020年2月，壤塘县实现了脱贫摘帽，农民可支配收入达13976元，在脱贫县中较为靠前。该县人口仅有3万余人，且地处生态保护区，缺乏“规上工业”等重要税源，一般公共预算收入微薄，因而被纳入本轮乡村振兴国家重点帮扶县。

2021年6月19日，在国家乡村振兴重点帮扶县工作会议上，国家乡村振兴局局长王正谱解释了重点帮扶县的选择依据：“综合考虑人均地区生产总值、人均一般公共预算收入、农民人均可支配收入等指标，统筹考虑脱贫摘帽时序、返贫风险等因素。”

梳理160县名单，会发现一个共同特征，即防止返贫的任务都特别重。重点帮扶县数量不到全国县级单位的6%，但防止返贫的任务却占了相当大的比重。据动态监测，全国易返贫致贫人口约438万，重点帮扶县占了近30%。

160个重点帮扶县中，过半数一般公共预算收入都在5亿元以下，其中青海甘德县仅为1000万元，四川壤塘县仅有2400万元，且人口都在百万左右，人均收入低；160个重点帮扶县中，有106个县不通铁路，69个县不通高速公路，交通不便也是其特点。

王正谱用这样一组数据来表明160个重点帮扶县发展基础的薄弱：人均GDP仅为全国的三分之一，人均一般公共预算收入不到全国的六分之一，以2020年为例，这两个数字分别是24149元和2208元。

160个县当中，大多数都是原来的深度贫困县，是经过多轮攻坚最后才啃下来的“硬骨头”，全面推进乡村振兴的任务仍然艰巨。

充分发挥县级主体作用

《意见》提出：“从财政、金融、土地、人才、基础设施建设、公共服务等方面给予集中支持，增强其区域发展能力。”

乡村振兴的政策支持重点，在于发挥县级的主体作用。

乡村振兴重点帮扶县与其他的原贫困县比较，政策允许统筹整合使用财政涉农资金长了两年，期限到2025年。

“允许涉农资金整合使用”的做法始于2016年，从2017年起，覆盖全部832个原国扶县。财政部原副部长胡静林在2016年表示，“以往贫困县没有项目安排和资金使用自主权，此次试点核心就是要加大涉农资金整合力度，给予贫困县更多的自主权。”

“买酱油的钱不能买醋”，基层人用更通俗的语言来表达这种限定，但导致的问题是贫困县总体上不缺扶贫资金，但面临专项资金碎片化的难题。允许整合使用资金后，县级政府可将各级财政下拨的数十项涉农资金统筹用于扶贫项目，使用用途不受下发渠道的限制。全面脱贫后，这项政策再延续三年。

除了整合涉农资金，重点帮扶县可享受的特殊政策还包括乡村振兴衔接补助资金将直接到县。

2021年，这笔资金高达1561亿元，相较2020年的扶贫专项资金增加100亿元。其中70%投向西部省份，并倾斜支持国家乡村振兴重点帮扶县。

此外，每个重点帮扶县还有600亩建设用地指标，专项用于巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴。

这些政策相当于把部分财政和土地指标从省的大盘子直接放入帮扶县的小盘子，增强了帮扶县开展乡村振兴的自主性。

王正谱在讲话中就强调，要“突出县级主体作用”，要求省市向县级充分授权，指导县级向乡镇放权，确保县一级能够调配更多的资源，乡镇能够有更多的自主权。

12月7日，人力资源和社会保障部公布《关于加强国家乡村振兴重点帮扶县人力资源社会保障帮扶工作的意见》，在“强化就业帮扶，促进持续增收”“强化技能帮扶，实现技能提升”“落实社保帮扶政策，兜牢基本生活底线”“加大人才人事帮扶，增强内生发展能力”“加强东西部人社协作，推动人才技能双向流动”五方面加以倾斜扶持，支持重点帮扶县巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴。

陕西省对标对表国家衔接政策体系，制定了《关于支持国家和省级乡村振兴重点帮扶县的实施意见》，加大财政、金融、土地、人才等支持力度。今年安排26个重点帮扶县财政衔接资金45.73亿元，占全省的40.57%。该《意见》还指出，加大基础设施建设资金补助，普通国省道和集中居住30户以上自然村通硬化路等项目补助标准提高10%；加大金融支持力度，给予重点帮扶县最优惠的存款准备金率，今年向26个重点帮扶县发放脱贫人口小额信贷12.17亿元、2.9万户，占全省总发放量的46.6%。强化土地政策支持，过渡期内每年每县安排建设用地计划指标600亩，今年用于乡村振兴重点帮扶县流转增减挂钩指标1428.5亩，流转收益4.23亿元。

东西合作重心转移

《意见》同时还提出：坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶机制。

2020年脱贫攻坚任务全面完成后，随着三农工作重心的转移，东西部协作承担的任务、目标、要求也相应发生了变化，助力对口支援地区乡村振兴成为新时期东西部合作的重点。

今年是党中央、国务院部署实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的第一年。根据中央决策部署，广东由原来结对帮扶广西、四川、云南、贵州四省区14市州93个贫困县，调整为结对帮扶广西、贵州两省区16市州99个脱贫县，占全国总数的23%，其中乡村振兴重点帮扶县40个，占全国总数四分之一，广西、贵州各20个。

自2016年银川会议以来，广东省根据党中央、国务院决策部署，承担帮扶广西、四川、云南、贵州四省区93个县的东西部扶贫协作任务。在过去五年时间里，广东省共派出480名党政干部、9597名专业技术人员到广西、四川、云南、贵州4省区开展东西部扶贫协作，向四省区拨付各类援助资金累计超过670亿元。

截至目前，广东省共向广西、贵州两省区拨付各级财政援助资金50.15亿元；选派373名党政干部、858名专业技术人才赴协作地区开展帮扶工作；动员引导465家企业赴广西、贵州投资兴业，实际落地金额达113.9亿元；帮助协作地区农村劳动力实现就业30.81万人；采购、销售协作地区农畜牧产品和特色手工艺产品237.09亿元。

今年以来，浙江共安排资金26亿元支持四川50个重点帮扶县，占68个对口帮扶县33亿元资金总额的79%，县均达5200万元，共实施项目473个，涵盖产业、劳务、人才、消费、教育、医疗等领域。

浙江经济实力最强的杭州、宁波、温州分别与甘孜、凉山、阿坝结对，同时补充嘉兴、湖州、金华、台州结对阿坝、甘孜。同时，浙江将84%的省属国企力量结对重点帮扶县。

浙江向50个重点帮扶县及所在市州选派挂职干部113名，三州州级层面专门配备有3-5名挂职干部，每个重点帮扶县分别挂职1名常委副县长和1名县府办副主任。另外选派737名专业技术人才到重点帮扶县挂职。

浙江安排专项资金支持重点帮扶县改造提升医院、学校、乡村道路、公共照明、自来水等基础设施设备，通过教师、医生组团式帮扶，帮助提高当地教育、医疗水平。截至目前，50个重点帮扶县共举办专技人才培训班302期，培训专技人才2万人次。引导671名重点帮扶县脱贫户子女赴浙就读职业学校。

浙江深入开展各类爱心公益“四川行”活动，加快实施“万企兴万村”行动。截至目前，共有296所学校、163家医院、180个镇、70个村、559家企业和92个社会组织与重点帮扶县开展结对帮扶，累计捐赠资金1.35亿元。

杭州、宁波等地出台职工赴对口地区疗休养优惠补助政策。甘孜、阿坝、凉山出台针对浙江籍游客景区免门票的旅游优惠政策。宁波凉山开通两地直航线路，杭州组织包机送客入川。

设立“销地仓”和“产地仓”，解决产品归集、运输和终端配送等问题，缩短物流时间、降低物流成本。截至目前，浙江省采购、帮助重点帮扶县销售农畜牧产品和特色手工艺产品达10亿元。

陕西省深化苏陕协作，签订《苏陕“十四五”协作框架协议》，制定《2021年苏陕协作工作要点》，推动两省由扶贫协作向全方位战略合作转型升级，安排26个县苏陕扶贫协作资金17.66亿元，占全省的69.75%。

▲国家支持乡村振兴重点帮扶县的政策对新疆、西藏同样适用。

澄城县是陕西省乡村振兴重点帮扶县。今年11月，澄城县和江苏省镇江市丹徒区携手举办“一颗丹心向澄开乡村振兴共发展”的主题直播活动。原本一小时的直播在网友的要求下又延长了40多分钟，当天共销售澄城农特产品1500多单，交易额12万元。

近年来，澄城县抢抓苏陕对口协作机遇，以产业协作为重点，以消费帮扶为主导，双方确定了以线上推介为主、线下推介并进的模式。今年上半年，投资近100万元的陕西澄城农特产展示交易中心进驻镇江市丹徒区，该交易中心是镇江市第一家展示陕西特色农副产品的交易中心，构建“公司+电商+合作社+农户”的模式，与澄城群众签订农产品销售合作协议，着力解决了消费扶贫“产、供、销”中的一系列难题。

自苏陕对口帮扶协作工作开展以来，截至今年9月底，先后有7家江苏企业在澄城县签约落地，累计为澄城销售苹果等农副产品1661万元，两地共实施合作项目105个，涉及工业、农业、商贸等方面，累计投入资金达3375万元，带动4.7万名澄城群众实现增收致富，为乡村振兴奠定了坚实基础。

甘肃省定西市临洮县与山东省青岛市市北区签订《“十四五”东西部协作行动方案》，制定印发《临洮县2021年东西部协作和中央单位定点帮扶助力巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作方案》。围绕乡村振兴重点工作任务要求，以“干部交流、人才培养、创业培训、医疗合作、支教办学”为重点，采取干部人才双向交流挂职、临洮市北两地线上线下同步培训、学校医院委托培养和支教、支医、支农融合推进等方式，为乡村振兴集聚所需人才。

加强市场的作用

2018年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，明确指出到2035年，乡村振兴要取得决定性进展，农业农村现代化要基本实现；到2050年，乡村要全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

王正谱在讲话中强调：过渡期对160个县的倾斜支持，重点是帮发展、促振兴。

防止返贫是重点帮扶县的一项主要工作。

陕西省持续完善防止返贫动态监测和帮扶机制，截至2021年10月22日，陕西将26个县纳入监测人口1.88万户5.88万人，精准落实帮扶措施，有效降低返贫致贫风险。

四川省甘孜州18个县（市）全部被纳入乡村振兴重点帮扶县，新增监测对象426户1893人。为防范致贫、返贫风险，该州一方面设立了救助基金，18个县（市）按照县级不低于100万元标准，筹集2565万元临时救助基金；另一方面推广防贫保险，量身定制符合农牧民实际的防贫保险，自愿投保49588户，提供保障金达102.88亿元。

乡村振兴要在发展产业上下功夫。

在乡村振兴工作中，陕西省深化“3+X”特色产业发展，立足当地资源禀赋，为26个乡村振兴重点帮扶县各遴选谋划了1-2个优势特色产业，着力培育成区域首位产业，推动优势聚集，打牢产业根基。今年已安排51类中省农业补助项目15.2亿元，推动一批区域特色产业蓬勃发展。推动一二三产融合，打造特色产业园区，26个县新建社区工厂120家，培育就业帮扶基地29家，总量分别达到776家、514家，共吸纳就业5.3万人，其中脱贫劳动力1.52万人。26个县脱贫人口外出务工89.66万人，完成年度目标任务的100%。

四川省阿坝州13个县（市）均属于乡村振兴重点帮扶县，同时，有218个重点帮扶村、占全州行政村总数的20%。阿坝州将以补齐短板、提升能力、夯实基础为重点规划项目，宜农则农、宜牧则牧、宜旅则旅发展产业，形成1村1个巩固提升方案。今年阿坝州对第一批33个重点帮扶村开展巩固提升行动，累计投入衔接资金1.9亿元，实施基础、产业及公共服务项目145个。

▲陕西11个重点帮扶县均位于陕南，图为山阳县法官乡。

凉山州是脱贫攻坚最后啃下的“硬骨头”，“十三五”期间全州易地扶贫搬迁35.32万人。为确保搬迁群众“不返贫”，凉山集中安置点实现14万人从事特色农林业、1.8万人从事现代服务业、567人从事加工及其他产业。依托甬凉东西部劳务协作、川渝劳务协作和省内对口帮扶机制，全州集中安置点有序输出劳动力6.3万余人。

“十四五”期间，四川省财政从中央和省级财政衔接推进乡村振兴补助资金中，单独安排25个国家乡村振兴重点帮扶县不少于100亿元、25个省级乡村振兴重点帮扶县不少于50亿元；金融支持上，拓展小额信贷，支持脱贫户和边缘易致贫户发展生产和经营；土地政策支持上，新编县乡级国土空间规划安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地；人才支持上，实施千名紧缺专业人才顶岗培养计划，每年选拔一批乡村振兴重点领域及特色产业技术骨干赴外研修培养。

“与脱贫攻坚时期相比，‘造血类’支持政策比例增大，鼓励重点帮扶县依托产业扶贫打下的基础，发展壮大特色产业，提升自身能力。同时，加大劳务输出，促进就地就近就业，稳定收入来源，真正走出一条可持续的增收致富路。”四川农业大学教授、四川省农村发展研究中心主任蓝红星分析道。

重点帮扶县在进入乡村振兴发展阶段，重点在于利用好国家倾斜政策的同时，最终要通过市场手段，引入社会资源，以获得经济持续发展的动力。

（责任编辑 王顺利）