◎杜尚儒

成渝地区双城经济圈位于“一带一路”和长江经济带交汇处，是西部陆海新通道的起点，具有连接西南西北，沟通东亚与东南亚、南亚的独特优势。

与十年前的《成渝经济区区域规划》和五年前的《成渝城市群发展规划》相比，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》具有更高的定位，即把成渝地区双城经济圈建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。

▲成渝双城经济圈示意图

如果要评选2021年度中国西部地区最具影响力的事件，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》与《成都都市圈发展规划》相继出炉一定是少不了的。

2021年10月20日，中共中央、国务院发布《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。

2021年11月29日，经国家发展改革委、四川省人民政府同意，《成都都市圈发展规划》正式印发。不到两个月时间，两个针对西部地区的有深远影响的规划相继发布，而且两个规划相互关联，落地有声，反响强烈，激动人心，不仅是指导当前和今后一个时期成渝地区双城经济圈建设的纲领性文件，还释放出一个清晰而又强烈的信号，那就是成渝地区将快速成长为带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。

“双城记”引领西部发展

2021年10月20日，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（简称《纲要》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《纲要》的主要内容随之对外公布。

《纲要》共十二章，对成渝地区双城经济圈建设规划的指导思想、主要原则、战略定位、发展目标提出了总体要求。《纲要》指出，加强顶层设计和统筹协调，牢固树立一体化发展理念，唱好“双城记”，共建经济圈，合力打造区域协作的高水平样板，在推进新时代西部大开发中发挥支撑作用，在共建“一带一路”中发挥带动作用，在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用。

根据《纲要》制定的发展目标，到2025年，成渝地区双城经济圈经济实力、发展活力、国际影响力大幅提升，一体化发展水平明显提高，区域特色进一步彰显，支撑全国高质量发展的作用显著增强。到2035年，建成实力雄厚、特色鲜明的双城经济圈，重庆、成都进入现代化国际都市行列，大中小城市协同发展的城镇体系更加完善，基础设施互联互通基本实现，具有全国影响力的科技创新中心基本建成，世界级先进制造业集群优势全面形成，现代产业体系趋于成熟，融入全球的开放型经济体系基本建成，人民生活品质大幅提升，对全国高质量发展的支撑带动能力显著增强。

《纲要》明确提出了合力建设现代基础设施网络、协同建设现代产业体系、共建具有全国影响力的科技创新中心、打造富有巴蜀特色的国际消费目的地、共筑长江上游生态屏障、联手打造内陆改革开放高地、共同推动城乡融合发展、强化公共服务共建共享、推进规划实施等九项任务。毫无疑问，《纲要》是指导当前和今后一个时期成渝地区双城经济圈建设的纲领性文件，是制定相关规划和政策的依据。

有分析认为，早在《纲要》发布之前，成渝地区双城经济圈建设就已得到国家顶层设计的关注，并引起广泛关注。正如《纲要》前言所说，党中央、国务院高度重视成渝地区发展。2020年1月3日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，作出推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的重大决策部署，为未来一段时期成渝地区发展提供了根本遵循和重要指引。

《纲要》指出，成渝地区双城经济圈位于“一带一路”和长江经济带交汇处，是西部陆海新通道的起点，具有连接西南西北，沟通东亚与东南亚、南亚的独特优势。区域内生态禀赋优良、能源矿产丰富、城镇密布、风物多样，是我国西部人口最密集、产业基础最雄厚、创新能力最强、市场空间最广阔、开放程度最高的区域，在国家发展大局中具有独特而重要的战略地位。

规划范围包括重庆市的中心城区及万州、涪陵、綦江、大足、黔江、长寿、江津、合川、永川、南川、璧山、铜梁、潼南、荣昌、梁平、丰都、垫江、忠县等27个区（县）以及开州、云阳的部分地区，四川省的成都、自贡、泸州、德阳、绵阳（除平武县、北川县）、遂宁、内江、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、达州（除万源市）、雅安（除天全县、宝兴县）、资阳等15个市，总面积18.5万平方公里，2019年常住人口9600万人，地区生产总值近6.3万亿元，分别占全国的1.9%、6.9%、6.3%。

分析《纲要》的规划背景不难发现，“十三五”以来，成渝地区发展已驶入快车道。成渝地区中心城市辐射带动作用持续提升，中小城市加快发展，基础设施更加完备，产业体系日渐完善，科技实力显著增强，内需空间不断拓展，对外交往功能进一步强化。到2019年，地区生产总值年均增长8%以上，社会消费品零售总额年均增长10%以上，常住人口城镇化率超过60%，铁路密度达3.5公里/百平方公里，机场群旅客吞吐量超过1亿人次，常住人口规模、地区经济总量占全国比重持续上升，呈现出重庆和成都双核相向发展、联动引领区域高质量发展的良好态势，已经成为西部地区经济社会发展、生态文明建设、改革创新和对外开放的重要引擎。与此同时，成渝地区综合实力和竞争力仍与东部发达地区存在较大差距，特别是基础设施瓶颈依然明显，城镇规模结构不尽合理，产业链分工协同程度不高，科技创新支撑能力偏弱，城乡发展差距仍然较大，生态环境保护任务艰巨，民生保障还存在不少短板。

2020年中国GDP首次超过百万亿元，对中国经济和世界经济都是一件大事。据国务院新闻办公室发布消息，初步核算，2020年全年国内生产总值1015986亿元，按可比价格计算，比上年增长2.3%。其中西部地区12个省（直辖市、自治区）213295亿元，占全国国内生产总值20.99%。四川、重庆两省市对全国GDP的贡献为7.24%，占西部地区GDP的34.51%。面对严峻复杂的国内外环境特别是新冠肺炎疫情严重冲击，2020年，全国经济社会发展主要目标任务完成情况好于预期。从增长速度来看，2020年西部地区平均增长速度（按不变价计算，下同）为3.6%，高于全国增长速度2.3%。2020年重庆增长速度为3.9%，增长速度列全国第四（并列）。四川省增长速度为3.8%，列全国第九。

从国民经济总体发展态势看，有理由对成渝地区2021年的“成绩单”和“十四五”的开局表现持乐观态度。资料表明，事实上，从2020年1月中央财经委员会第六次会议上首提成渝地区双城经济圈建设到《纲要》正式公布，成渝地区已初步显现出增长极和动力源的特征，双城经济圈建设多项工作已提前按下“快进键”，跑出了“加速度”。

顶层设计彰显战略意义

多数研究者认为，从全局看，《纲要》的战略意义以及对于成渝双城经济圈建设的重大意义都是很明显的。《纲要》的战略意义主要体现在其明确的指导思想、主要原则和战略定位上。

▲2020年6月，首届成渝地区双城经济圈发展论坛在成都举行。

《纲要》强调，成渝地区双城经济圈建设规划的指导思想是，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持党中央集中统一领导，坚定不移贯彻新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，立足构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，围绕推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，强化重庆和成都中心城市带动作用，引领带动成渝地区统筹协同发展，促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚，加快形成改革开放新动力，加快塑造创新发展新优势，加快构建与沿海地区协作互动新局面，加快拓展参与国际合作新空间，推动成渝地区形成有实力、有特色的双城经济圈，打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。

《纲要》的主要原则概括为“双核引领，区域联动”“改革开放，创新驱动”“生态优先，绿色发展”“共享包容，改善民生”“统筹协同，合作共建”五个部分，即：提升重庆、成都中心城市综合能级和国际竞争力，处理好中心和区域的关系，强化协同辐射带动作用，以大带小、加快培育中小城市，以点带面、推动区域均衡发展，以城带乡、有效促进乡村振兴，形成特色鲜明、布局合理、集约高效的城市群发展格局。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，强化改革的先导和突破作用，积极推动更高层次开放。强化体制创新，面向国内外集聚创新资源，推动科技创新应用与产业转型升级深度融合，构建协同创新体系。全面践行生态文明理念，强化长江上游生态大保护，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，优化国土空间开发格局，提高用地、用水、用能效率，构建绿色低碳的生产生活方式和建设运营模式，实现可持续发展。坚持以人民为中心的发展思想，增加优质公共产品和服务供给，持续改善民生福祉，构建多元包容的社会治理格局，让改革发展成果更多更公平惠及人民，提高人民群众获得感、幸福感、安全感。坚持“川渝一盘棋”思维，发挥优势、错位发展，优化整合区域资源，加强交通、产业、科技、环保、民生政策协同对接，做到统一谋划、一体部署、相互协作、共同实施，辐射带动周边地区发展，显著提升区域整体竞争力。

《纲要》对成渝地区双城经济圈的战略定位是，尊重客观规律，发挥比较优势，把成渝地区双城经济圈建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。

研究者发现，《纲要》与之前的《成渝经济区区域规划》《成渝城市群发展规划》既有关联，又有区别。四川省委省政府决策咨询委员会宏观经济组副组长、西南财经大学中国特色社会主义经济学研究中心主任丁任重介绍说，《成渝经济区区域规划》和《成渝城市群发展规划》是2011年和2016年先后制定的两份重要文件，《纲要》与此前的这两个文件相比较，至少有四个方面的鲜明特点。其一，《纲要》一直都是中央层面在推进实施，并将之上升为国家重大决策部署。其二，《纲要》着眼于新时代国家发展的全局，是着眼于国家构建“双循环”新发展格局做出的一个重要的决策部署，同《成渝经济区区域规划》和《成渝城市群发展规划》的时代背景不一样。其三，这一次中央对成渝地区双城经济圈的发展规划，定位更高，期望值更高。“2020年1月3日，中央财经委员会第六次会议讨论成渝地区双城经济圈建设时提出，要使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心，也就是说，国家对成渝的发展定位不再是西部的经济中心，而是全国的经济中心。另外，2020年10月16日，中央政治局审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》时指出，要使成渝地区成为带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源，这个定位就更高了。”其四，从内容上看，规划纲要也做出了详细的工作部署。

▲2021年1月1日，中欧班列(成渝)号首列班车在重庆团结村站等待发车。

比照《纲要》与2020年5月17日发布的《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（简称《指导意见》），还会发现《纲要》与《指导意见》在政策层面上的某些关联与延续。《指导意见》中关于“贯彻新发展理念，推动高质量发展”“以共建‘一带一路’为引领，加大西部开放力度”等决策部署，以及“积极参与和融入‘一带一路’建设”，“支持重庆、四川、陕西发挥综合优势，打造内陆开放高地和开发开放枢纽”，和强化开放大通道建设，强化沿江铁路通道运输能力和港口集疏运体系建设，支持在西部地区建设无水港，优化中欧班列组织运营模式，加强中欧班列枢纽节点建设，进一步完善口岸、跨境运输和信息通道等开放基础设施，加快建设开放物流网络和跨境邮递体系等指导意见，都在《纲要》中得到落实和显现。

成都都市圈下好“先手棋”

2021年11月29日，经国家发展改革委、四川省人民政府同意，《成都都市圈发展规划》（简称《规划》）正式印发。《规划》提出到2025年，成都都市圈经济总量突破3.3万亿元，城乡居民人均可支配收入接近东部发达地区水平，常住人口城镇化率达75%，基本建成空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协作、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。

《规划》内容包括前言和规划背景、总体要求等共计十一章，提出了优化都市圈发展布局、加速推进基础设施同城同网、协同提升创新驱动发展水平、共建现代高端产业集聚区、提升开放合作水平、促进公共服务便利共享、推进生态环境共保共治、深化体制机制改革等八大任务。《规划》明确指出，成都都市圈以成都市为中心，与联系紧密的德阳市、眉山市、资阳市共同组成。主要包括：成都市，德阳市旌阳区、什邡市、广汉市、中江县，眉山市东坡区、彭山区、仁寿县、青神县，资阳市雁江区、乐至县，面积2.64万平方公里，2020年末常住人口约2761万人；规划范围拓展到成都、德阳、眉山、资阳全域，总面积3.31万平方公里，2020年末常住人口约2966万人。

正如《规划》前言所说，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动成渝地区双城经济圈建设，要求打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。四川省委、省政府把大力推进成（都）德（阳）眉（山）资（阳）同城化发展作为推动成渝地区双城经济圈建设的支撑性工程、实施“一干多支”发展战略的牵引性工程，着力下好“先手棋”，打造具有国际竞争力和区域带动力的现代化都市圈。前言中还提到，《规划》是根据中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，按照国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》及《四川省国民经济与社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》和四川省委、省政府《关于推动成德眉资同城化发展的指导意见》编制而成的。

持续关注中国经济便不难得出这样的结论，最近十年中国发展最快的城市，成都应该算一个。网络上流传这样一种“观点”，认为大部分人都被成都“骗了”，她看起来休闲安逸，实际上是把“野心”藏在吃喝玩乐下的一个城市。国家中心城市、世界文化名城、美丽宜居公园城市、国际门户枢纽城市，这才是国家对成都的定位。

从2020年国内生产总值看，四川以48599万亿元位居全国第六，排名在四川之前的5个省分别是广东、江苏、山东、浙江、河南。四川对中国GDP的贡献为4.8%，约占西部地区22.8%。从增长速度来看，2020年四川增长速度（按不变价计算）为3.8%，高于全国增长速度2.3%。四川省成都市的经济总量（17717万亿元）、人均收入（106849元）、常住人口（1658.10万人）三项数据都排省内第一名，并且遥遥领先第二名。

分析人士认为，都市圈正在成为中国经济发展的助推器。根据《规划》，成都都市圈是推动成渝地区双城经济圈建设的支撑性工程。在“一带一路”建设、长江经济带发展、新时代推进西部大开发形成新格局、成渝地区双城经济圈建设等国家重大战略交汇叠加的背景下，成都都市圈在更大范围、更高水平集聚人口和经济势能，提升成渝地区极核功能，更好服务和融入新发展格局。

据了解，这是2019年我国正式提出培育发展现代化都市圈以来批复的第三个都市圈规划，也是西部地区“第一圈”。有媒体披露，西安都市圈发展规划已上报国家发展改革委审定，有望2021年年底印发实施。2021年11月18日，重庆市召开市政府第167次常务会议，审议《重庆都市圈发展规划》《关于支持主城都市区同城化发展的改革举措》。按照规划，重庆都市圈由重庆中心城区和紧密联系的周边城市共同组成，总面积3.5万平方公里。

成渝新格局正加速形成

有分析者指出，随着《纲要》的落地实施，在成渝新格局下，现代产业体系将会迎来历史性发展机会。西南财经大学教授、西财智库首席研究员汤继强认为，从《纲要》的定位来看，需要成渝两地共建西部金融中心，因为“无论是重庆还是成都，都无法承担起单独建设西部金融中心这副重担”。他进而分析，成都作为四川省省会，以及长期以来在西南地区的中心地位，中国人民银行在此设立了成都分行。同时，世界500强中的不少金融机构也在成都设立了分支机构甚至区域总部，使成都在建设西部金融中心方面取得了比较大的进展。而重庆作为我国的第四个直辖市，以及长江上游的中心城市，近年来在建设西部金融中心方面突飞猛进，如正在探索跨境人民币业务，跨国企业集团本外币合一跨境资金池等。由成渝两地共建西部金融中心，既可以避免各自为政、重复建设，又可以优势互补、形成合力，使其底气更足，实力更强。

针对《纲要》提出的成渝地区双城经济圈推动制造业高质量发展的最新课题，四川省社会科学院研究员郭正模认为，“无论重庆还是四川，目前的制造业尚处于低水平、低层次、低效益状态，高质量发展制造业十分迫切。”因此，他建议川渝两地应错位发展。“比如，‘三线’建设时期，大量的军工、电子企业在四川布局，使四川省在电子信息产业方面聚集了大量的人才；同时，电子科技大学每年有上万名电子信息专业的大学生、研究生毕业，成都、绵阳可以重点发展电子信息产业。”据相关消息，目前电子信息产业已经成为了四川省第一个年产值超万亿的产业。而“重庆市聚集了众多汽车企业，在汽车制造业方面的底子比较厚实，重庆可以在这方面多下功夫”。郭正模同时认为，高质量发展制造业关键在于走内涵式扩大再生产之路，而不要盲目扩大规模，乱铺摊子。

《纲要》提出，研发在中心、制造在周边、链式配套、梯度布局完全符合成渝地区双城经济圈实际。对此，西南交通大学教授戴宾表示，规划范围包括重庆市的27个区（县），四川省的15个市，发展制造业，不只是成都、重庆两个城市地区的事情，还需要上述地区共同发力。在《纲要》中被点名的重庆两江新区、四川天府新区、重庆经济技术开发区、海峡两岸产业合作区、成都国际铁路港经济开发区及其他国家级、省级产业园区，无疑都是在成渝地区双城经济圈中的头部园区，具备了基础设施建设现代化、体制机制现代化等优势，理应成为成渝地区双城经济圈发展制造业的“排头兵”。

长期从事农业经济研究的郭正模指出，原来的四川（包括重庆市）是全国高效特色农业地区之一，相信随着《纲要》的落地实施，川渝地区现代高效特色农业有望重振雄风。《纲要》提出，支持川渝平坝和浅丘地区建设国家优质粮油保障基地，打造国家重要的生猪生产基地、渝遂绵优质蔬菜生产带、优质道地中药材产业带、长江上游柑橘产业带和安岳、潼南柠檬产区。推进特色农产品精深加工，打造全球泡（榨）菜出口基地、川菜产业和竹产业基地。发展都市农业，高质量打造成渝都市现代高效特色农业示范区。

据此，电子科技大学教授周涛也认为，四川发展现代高效特色农业必须突出“现代”特色，这个特色不仅是生产技术方面的，还包括应用大数据技术进行产品溯源，应用电子商务进行营销等。

丁任重认为，目前来看，在2020年，川渝地区GDP总量约7.3万亿元，占全国GDP比重约7.3%，严格说这个占全国比例还不大，还没有到10%，距离我们建成中国经济发展的第四极还有很大的差距，因此，一定要加快经济发展，做大经济总量。同时，在建设具有全国影响力的科技创新中心时，两地要按照中央的要求，以西部（成都）科学城、西部（重庆）科学城，中国（绵阳）科技城为依托，建立西部地区科技创新“金三角”，争取国家政策支持，引进一批国内外知名大学和研究机构，不断提高成渝地区的科技创新能力。

据了解，自2020年中央提出成渝地区双城经济圈建设这一重大决策部署以来，川渝两地密集来往共同探讨如何促进双城经济圈的发展，陆续签订了很多顶层框架协议。另外，川渝两地相关区县间签订了很多细化的合作协议。四川省发改委数据显示，2021年1-9月滚动安排的67个川渝合作共建重大项目已开工64个，累计完成投资1866.8亿元，其中，2021年完成投资741.4亿元，年度投资完成率73%。

2021年1月1日上午10时，首列中欧班列（成渝）号列车从成都和重庆发车，驶向欧洲的波兰罗兹和德国杜伊斯堡。从这一天开始，成渝两地开行的中欧班列全部冠以“成渝”名号，再不分彼此。截至本文发稿时，2021年中欧班列（成渝）号开行数量超3500列，占全国开行总量30%以上，成为中欧班列的“领头羊”。

来自相关方面的信息，以重庆、四川为主要支撑点的西部陆海新通道已覆盖106个国家（地区）的308个港口。据中国民航局统计，2020年成渝机场群完成旅客吞吐量8383万人次。2020年疫情最严峻的时候，成都依然保持10条国际全货机定期航线“不停航”。2021年1至7月，成都双流国际机场完成旅客吞吐量2764.5万人次、居全国第一，累计开通国际（地区）航线131条。

一年多的时间，川渝推动建立从省市到区县的各级对话合作机制，省际合作平台超过10个，签署各类合作协议超过230份，全面构建起携手共建双城经济圈的制度框架。同时，大力推动先进装备制造业产业集群协同发展，23个现代产业项目已全部开工，投资超400亿元。仅2021年上半年，川渝两地高技术产业增加值同比分别增长超21%和31%，高质量发展后劲十足。此外，成渝两地共建西部科学城，在人工智能等领域联合实施15个重点研发项目。

从2021年12月1日零时起，经四川省通信管理局和重庆市通信管理局协调两地基础电信企业，正式取消川渝两地间座机通话长途费，实现全国首例跨省级行政区域固定通信资费一体化。这可以看做是成渝新发展格局正加速形成的一个重要信号。

（责任编辑 王顺利）