◎国家社会科学基金项目“构建面向东盟的‘一带一路’人文交流区域中心研究”阶段性成果（项目编号：19XGJ007）

何 颖 杨乐燕 漆亚莉

建设跨境旅游合作区是我国支持边境地区开发开放，推进高水平对外开放、推动共建“一带一路”高质量发展的重大举措。位于广西大新县“中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区”是我国首个跨境旅游合作区，2023年9月15日正式进入试运营。这对于广西发展新质生产力，推动文旅产业高质量发展，探索创建文化旅游新热点、新业态和新模式，打造边境跨境旅游和国际旅游合作新载体，实施高水平对外开放，具有启示功能和示范作用，在我国跨境旅游合作发展史上具有标志性、开创性价值。

2023年9月15日，我国第一个跨境旅游合作区“中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区”正式试运营。这是中越两国依据2015年签订《中华人民共和国和越南社会主义共和国政府关于合作保护和开发德天（板约）瀑布旅游资源的协定》，由中国广西与越南高平省共同建设和实施的项目。跨境旅游合作区属于国家支持边境地区开发开放的重大项目，是推进高水平对外开放、推动共建“一带一路”高质量发展的重要内容，对于广西立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，探索创建文化旅游新热点、新业态和新模式，推动文旅产业高质量发展，实施高水平对外开放，提供了宝贵的机遇。

建设跨境旅游合作区的重要意义

跨境旅游合作区是两个相邻国家在边境地区共同划定一定国土范围，实施旅游要素自由流动的跨境合作特色区域，是实现“一带一路”政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的一种有效途径。中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区，是习近平总书记亲自部署推动的中越文旅合作重大项目。2015年11月，习近平总书记在对越南进行国事访问期间，与越共中央总书记阮富仲共同见证《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于合作保护和开发德天（板约）瀑布旅游资源的协定》正式签署。2023年9月15日，正式开启为期一年的试运营。作为中国首个跨境旅游合作区，推进中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区建设，在我国跨境旅游合作发展史上具有标志性、开创性的价值。

1、有助于促进“一带一路”建设的纵深发展。跨境旅游合作区建设是实施兴边富民行动及促进沿边地区开发开放的重大行为，是深化广西与周边国家和地区合作，贯彻落实习近平总书记考察广西重要讲话精神的重要行动，成为推进高质量共建“一带一路”的重要平台，能助力广西实现沿边地区的兴边富民、对外睦邻友好与和平外交。

2、有利于推动中越的睦邻友好、共同发展。中国与越南山水相连、人文相近、民心相通。合作区建设能助推中越边境经贸合作、文化旅游交流，促进中越双边地区经济社会快速发展，带动边境地区民生改善，深化务实合作，持续推动两国的高水平开放合作，增进睦邻友好关系，进一步扩大和优化与周边国家在经济、政治、人文交流等方面更加紧密的全面合作。

3、为中越双边地区经济社会发展提供了重要产业支撑。以综合性强、关联度大的旅游产业为重要突破口，挖掘整合中越双边地区自然生态、民族文化、异域风情等丰富的旅游资源，打造特色产品，促进旅游资源要素自由流动，形成集旅游观光、购物娱乐、文化体验于一体的文旅产业链，成为跨国旅游经济先导性产业，延展到跨境物流、跨境医疗等产业，不断拓展业态，推动传统产业转型升级，推进两国文旅合作和文旅业发展，增进口岸经济可持续发展，促进兴边富民、稳边固边。

4、实施跨境旅游合作先行先试，有利于打造跨境旅游新热点新模式。从对外开放新高地战略和“一带一路”建设的高度，实现我国边境地区由过境通道向新型旅游目的地的转型，从市场机制、体制创新、增强产业发展配套能力来推动合作区建设，将成为跨境旅游合作的新突破，有助于深化互利双赢的旅游产业格局，促进民众之间的相互来往和人文交流，增进与周边国家的互信与深入了解，提升旅游业在“一带一路”中的主导地位，对发展边疆经济，推动两国共建共享旅游资源，培育边境跨境旅游和国际旅游合作的新载体，具有启示功能和示范作用，从而在推动共建“一带一路”倡议、构建人类命运共同体方面树立典范。[1]

建设跨境旅游合作区的发展条件和运营成效

跨境旅游合作区是边境县依托现有经国务院批准正式对外开放且允许人员出入境的边境口岸设立。文化和旅游部办公厅2023年的申报要求要在旅游资源禀赋、旅游业发展、口岸出入境旅游规模、跨境旅游交流合作，以及口岸通关安全、口岸公共卫生安全、边境防控设施建设、综合配套保障等方面具备必要的条件，并且与毗邻国边境地区有一定的合作基础并达成意向性合作共识。

中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区试运营以来，以其区位、资源、设施和市场的优势，取得较好成效。

（一）发挥合作区的区位资源优势，完善配套设施，激发旺盛的市场需求

该合作区地处广西崇左市大新县境内。崇左市毗邻越南，边境线长533公里，是中国通往东盟最便捷的陆路门户，被称为“打开门就是越南，走两步就是东盟”。德天瀑布位于中国与越南边境的归春河上游，与紧邻的越南板约瀑布相连，形成亚洲最大跨国瀑布，世界第四大跨国瀑布，加之奇特的喀斯特地貌和自然山水风光相得益彰，形成了“一日游两国”新颖跨境旅游方式，中越两国游客可尽享跨国山水画廊、中越跨国欢乐集市、中越风情集市和奇妙夜德天、首个悬崖岩洞咖啡体验馆等多元文化活动，成为中越边境线上一张靓丽的旅游名片。[2]

建立在区位资源基础上，该景区加大投入，强化基础设施建设，初步建立了完整的配套设施，推进了跨境旅游合作区的设立。2015年11月，中越两国签订协定，双方同意在中越德天（板约）瀑布景区各划出2平方公里设立中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区。2018年10月，德天跨国瀑布景区正式被文化和旅游部确定为国家5A级旅游景区。经过七年努力，完成建设项目，正式试运营。试运营以来，景区运行秩序保持良好，呈现出市场基础好、需求旺盛的良好态势。据广西旅游抽样调查统计测算结果显示，2023年德天跨国瀑布景区共有国内游客201.66万人次，同比增长477.49%。截至2024年1月，累计接待中方旅行团165个1834人，越南旅行团202个3207人，出入境旅客10082人次。2024年春节期间，德天跨国瀑布景区共接待国内游客19.12万人次，同比增长93.33%。[3]

（二）采取一系列发展保障措施，推进合作区试运营顺利进行

一是优化预约组团方式，进园更便捷。景区管理上，严格落实预约组团、定量组团、限时跨境、团进团出、游览线路固定的模式。同时，根据游客反馈需求，积极与越方沟通协商，达成游客由原来需提前三天预约，改为当天上午11点前预约即可办理出入境通行证参团跨境游的便利方式。团队组织方面，由原来持通行证与持护照游客混合组团，改变为护照团组团、通行证团组团，提高了入区办证效率。在出入境流程方面，探索推出了“出入境+边检”一站通办的新型服务模式，在原有“趣边关”小程序的基础上，开发跨境入区游预约功能并联通“桂警通办”小程序，游客通过小程序预约并到大厅办理出入境通行证、完成备案后就能参团跨境游，实现了“即来即办，即办即拿”的高效便捷入区。

二是提升景区服务质量，安全有保障。将安全工作摆在首位，针对跨境入区游过程中可能发生的各种突发事件或紧急情况，制定跨境游应急联动预案，严密组织边检勤务，确保游客的生命财产安全和旅游秩序规范有序。建立数字化跨境旅游合作，推进跨国旅游资源互联共享，实现跨境商品线上展示、在线导购、快捷支付、促销活动推荐、在线客服等游客便利服务。与越方管理部门加强合作，借助信息技术手段实现游客信息实时安全传递，用信息技术保障游客安全及国家安全。合作区试运营以来，未出现旅客擅自离团脱团和非法滞留等情况，整体通关顺畅、秩序良好。

三是强化文旅宣传推介，增强吸引力。通过“线上+线下”双向发力扩大宣传，精心制作并在网络、自媒体等平台投放跨境旅游宣传片，在合作OTA平台上架入区游产品，有效提高合作区网络曝光率和知名度；线下联合周边酒店共同推广，有效激发现场游客需求。积极开发跨境游产品，结合中越文化、历史、风情等因素，开发推出德天边境一日游、德天边境经典游、德天边境深度游等形式多样的跨境旅游服务和产品，出台跨境入区游优惠政策，大幅减免门票费用，有效提升合作区吸引力。[4]

（三）推动双边协调合作，扎实推进合作区运营全面深入展开

1、推动建立跨境旅游合作系列运行机制。建立省、市、县三级联动的沟通会晤机制。成立中越合作保护和开发德天（板约）瀑布旅游资源广西方协调委员会和崇左市协调委员会，与越方统筹推进合作区旅游资源开发保护工作；明确大新县文化旅游和体育广电局作为试运营期间中方合作区日常管理机构，与越方共同做好日常运营协调工作。建立政府、景区、海关、边检等多部门联动的跨境通关机制。截至2024年4月11日，合作区累计验放中方旅行团274个3371人，越方旅行团275个4188人。建立中越两国协调合作机制，两国边检、海关、企业通力协作，形成了定期会商机制，共同加强联合应急处置，确保合作区游览活动安全规范有序。合作区探索形成的系列运行机制，为试运营平稳有序提供了有力保障，吸引多个省区考察组前来学习借鉴，在全国形成良好的示范效应。

2、激发合作区内生动力，发挥带动引领作用。

一是全面提升合作区旅游基础设施建设。德天瀑布景区成功创建国家5A级旅游景区，大新明仕旅游度假区成功创建国家级旅游度假区，硕龙口岸成功升格为国家一类口岸，建成大新德天至宁明花山一级旅游大道。

二是进一步巩固崇左市边关风情旅游格局。完成《中越德天·板约国际旅游合作区（中方）规划》和《边关风情旅游带文化和旅游发展规划》，形成以德天瀑布景区为龙头，花山岩画景区、明仕国家旅游度假区、友谊关景区等多极发展的崇左边境旅游发展大格局，积极打造国际边关风情旅游目的地。

三是带动当地文旅产业发展壮大。2023年崇左市合作区所在地共接待游客818.22万人次，实现旅游消费74.53亿元，其中德天瀑布景区接待游客201.66万人次，有力促进当地文旅产业快速发展。

3、多层面推进双边合作，促进构建中越命运共同体走深走实。

一是促进中越边境政策沟通。合作区建设期间，中国广西方协调委员会与越南高平方协调委员会共举行十一次会谈，省、市、县党政组织进行广泛交流互动，中越政策沟通不断深化。

二是促进中越边境地区设施联通。为推动合作区落地见效，中越双方在水、电、路、网等软硬件方面都实现了互联互通、提质增效。

三是促进两国民心相通。以文旅合作为契机，中越边境地区开展内容丰富、形式多样的节庆节日和民俗文化活动。2024年举办的“三八”国际妇女节、中越边关春龙节、三月三嘉年华等文旅融合主题活动，中越两国友人共庆节日、共话友谊、共谋发展，取得良好效果，并将计划每两个月举办一次中越交流活动。[5]

以问题为导向，探索深化跨境旅游合作区发展的对策建议

跨境旅游合作区试运营以来，基础设施、运行机制和经济效益等总体上达到预期效果，但在配套政策支撑力、旅游要素流动的便捷性、核心竞争力的充分释放等方面，仍需加强和提升。急需解决的问题有：

一是合作区在现行政策体系中定位不够明确。合作区是跨境旅游合作先行先试区，是全新的旅游合作模式，现行的口岸管理、海关监管政策不能完全适用合作区的运营管理实际，“老办法”管“新事物”矛盾日渐突显。试运营期间实行的海关监管查验，跨境游客须持有效护照和边境通行证方能进入对方国合作区，与“免税购物自由跨境”、旅游全要素自由流动的合作区规划目标不相适应，跨境旅游便利性不足，游客跨境旅游的意愿因此减弱。

二是合作区跨境旅游的核心吸引物供给不足。目前，合作区的旅游产品单一，跨境游客只能在规定的时间（五小时以内）和两国线路的区域开展旅游活动，主要内容停留在自然观光和购物上，不能满足跨境游客全方位参与、多角度体验、沉浸式感受的深层次需求，跨境旅游的体验感不佳，跨境旅游资源优势转变为市场竞争优势的潜力有待激活。[6]

针对现存问题，需要实施系统的对策措施加以解决。推进跨境旅游合作区建设过程中，需要前瞻意识和统筹规划思路，利用跨境旅游合作区的政策优势和发展机制，实现广西国际文化和旅游交流合作的突破发展。发展目标定位上，要将中越德天·板约国际旅游合作区打造为国际文化旅游交流合作的现象级项目，展现先锋性、实验性的特性，融合国际人文交流、文化产业、文化旅游合作与经济贸易、政治外交发展为一体的多功能国际文旅新模式，成为国家级国际化的文化旅游的示范性景区，并加大宣传力度，开展多层次多样化传播，扩大国际影响力。

（一）突出“一带一路”建设主题，顶层设计，统筹规划

建设“中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区”是国际文旅的创新发展，也是“一带一路”建设专题项目的拓展。广西应借助首个跨境旅游合作区建设的契机，服务共建“一带一路”和国家区域协调发展战略，凸显“一带一路”主题，开展顶层设计，进行宏观规划。

首要的是充分发挥区位优势，赋予更大改革自主权，深入开展差别化探索，培育壮大特色文旅以及其他优势产业，建成营商环境优良、投资贸易便利、优势产业集聚、要素资源共享、管理协同高效、辐射带动作用突出，高标准高质量的跨境旅游合作区。其次要疏理“一带一路”主题资源，开发与共享资源。广西已与越南谅山、高平、河内等签订旅游合作协议，共同开发双边的文化旅游资源，在中越德天-板约跨境旅游合作区基础上，可以规划开发防城港东兴、防城，凭祥友谊关、宁明爱店、龙州水口、靖西龙邦等边境口岸的文旅资源，培育建设一批中越跨境旅游合作区等国际合作项目，连点成线。

同时要融入国家发展规划，借力中越跨境旅游合作区建设，撬动广西“一带一路”文旅项目的大发展，建设一批国际性文化旅游项目。广西属于中国-东盟区域核心区，依托中国-东盟自贸区建设以及中国-东盟博览会、商务与投资峰会、文化论坛、南宁国际民歌艺术节等载体，开展以东盟为重点的“一带一路”人文交流。支持国内外文旅企业利用自贸区、RCEP、保税区等政策平台，享受自贸区、保税区优惠政策，立足中越边境、海上丝绸之路的区位优势，与包括越南在内的海上丝绸之路沿线国家合作，推进“一带一路”文旅产业国际合作重点项目建设。发挥中越跨境旅游合作区引领周边、带动全区、辐射全国的作用，整合演艺、出版传媒、网络视听等资源，支持文化与旅游、影视、出版、动漫、游戏、演艺、数字技术、文化科技装备等产业的融合发展，实施建设面向东盟的版权交易中心、贸易服务基地、数字交易平台等发展目标。

配合项目推进，加强健全跨境旅游合作的协调理事会、地方管理委员会，完善中越两国旅游长效发展机制、中越两国旅游信息交互机制、中越双方联合安全保障机制等，发挥独特区位优势，实现旅游全要素的国际自由流动，打造成为国际知名的跨境旅游目的地、国际旅游合作先行先试区和中国-东盟旅游合作示范区。[7]

（二）推动政策创新及有效实施，创建国际文化旅游合作发展新模式

在国家对跨境旅游合作区的政策支持基础上，根据合作区的发展水平、发展诉求特点，采取“一区一策”方式，针对跨境旅游合作区给予更具针对性的政策支持，推动建设各具特色的发展。加大各项政策改革创新力度，加强与越方磋商合作，建立中越跨境旅游合作的长效发展机制，更快速推进合作区正式运营，推动合作区旅游要素提档升级，把合作区打造成为国际知名的文化旅游目的地、中国-东盟旅游合作示范区、跨国旅游合作先行先试典范。[8]

要完善落实中越《关于合作保护和开发德天（板约）瀑布旅游资源的协定》。借助2025年中越签署该协定十周年的契机，从国家外交和对越合作的重要议程上，加强与越南的外交协调，提前做好顶层设计，深化拓展合作内容，进一步优化细化基础配套设施、旅游业态、管理机制、游客来往便利性、游览范围、旅游线路等规划建设项目，拟定合作区近期、中期和长期建设目标任务，推动中越双方尽快完成合作区建设共同规划，为合作区正式运营和长远发展提供法理支撑。

要争取合作区享受免税店优惠政策。免税店是跨境旅游的重要业态，能有效增强合作区吸引力。但在跨境旅游合作区建设免税店目前尚无先例可循。建议国家有关部门指导合作区免税店规划编制工作，出台相应的规范性指导性文件，审核批准合作区建设免税店。对合作区的免税店应明确店铺类型、免税销售商品品类、购买人员范围、免税额度等，体现跨境旅游的特色优势，推动合作区免税店实现落地运营，助力丰富合作区旅游业态。[9]

（三）以合作区为支点，扩展合作领域，实现国际文旅产业多元发展

依托跨境旅游合作区的建设机制，承接广西“一带一路”主题优先原则，以国际化的文旅产业为支柱产业，多点扩展，延伸产业链，连点成线成面。

一方面，在发展思路上，延长跨境旅游合作区的文旅景区功能，以“文旅+”方式，挖掘中越边关风情、民族风情，融合山水风光，顺应时代发展，培育具有中越边关风情、民族特色的餐饮消费新场景、文旅体育消费新场景、购物消费新场景、大宗商品消费新场景、健康养老托育消费新场景、社区消费新场景，形成“中越德天（板约）瀑布文旅产业带”，构建中越文化产业示范基地，并集群化发展，建设具有集聚功能、孵化器性质的中越文化产业园区。

另一方面，加强配套的旅游服务设施建设，向综合性、系统化的支持体系发展。加快旅游综合体、主题公园、旅游度假区、休闲街区、购物场所等开发优化，建设提升众多适合中等消费水平游客居住的酒店、餐饮、娱乐等场所与服务，营造便利舒适的目的地环境。支持跨境旅游合作区及所在地方政府举办承办多双边机制的会议论坛，促进政策沟通、产业对接、人文交流、旅游合作等多领域的活动。

配合体系化建设，探索建立“以资源换基础设施”建设机制，由企业为周边国家提供旅游基础设施建设，周边国家以资源作为交换条件。促进与周边国家道路、口岸等基础设施的互联互通，提升旅游接待服务设施品质。鼓励引进国内国际强力企业参与跨境旅游合作区项目建设，注重引进发达地区力量，重点是具有国际化视野和水平的大湾区（粤港澳）的资金、人才、经验和项目支持，强强联合，互利共赢，共同推动跨境旅游合作区的快速发展和系统发展。大力争取国家旅游发展基金、中国旅游产业基金、丝路基金等对跨境旅游合作区基础设施和公共服务体系建设的资金支持。[10]

（四）发展新质生产力，推进跨境经济合作区高质量发展

把全国首个跨境旅游合作区“中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区”建设成为具有示范区功能的典型性合作区，要立足前沿，站位先进性。新时代的先进性可以体现为新质生产力。新质生产力置于新时代背景，以创新驱动、科技支撑和质量效益为主要特征。从技术创新、制度创新、模式创新和结构创新的多维度提升旅游业新质生产力，为跨境旅游合作区建设发展与产业转型升级，提供强大动力，推动高质量发展。

首先，要推进制度创新，建立高效的协调机制。强化国际合作示范区建设，赋予跨境旅游合作区更大改革自主权，开展合作创新，加强政策合作，健全合作模式，建立协调高效的工作机制体制。制定政策措施，跨境合作区成立跨境旅游合作建设领导小组，由参与建设的双多边相关部门共同参与，定期举行会晤，商讨合作区建设的重大问题。国家层面成立政府主导的对外协调机构，建立国际间的工作协调机制，搭建国际交流平台，加强沟通与协调，促进多国项目合作，开展双边多边的外交、旅游、边防、商务、质监、海关、公安等诸多部门的合作。加强国家间、城市间、景区间合作，统筹安排，有序推进跨境旅游合作区文化、旅游及经贸项目的实施，完善法律服务机制，协调解决跨境合作面临的问题。

其次，要推进模式创新，建立便捷的运行方式。明确和落实跨境旅游合作区发展定位，加大政策支持力度。国家层面组织文旅、口岸、海关、边检等部门会商，进一步明确政策定位，优化配套政策，赋予合作区更大的先试先行权限，给予独享的区域性入境免签政策，实现跨境游客凭身份证“自由跨境”的政策，以创新管理模式推动旅游要素自由便利、安全有序流动，进一步激活跨境旅游市场潜力。授权合作区所在地方边境口岸城市的地方政府，与相关国家口岸城市的地方政府共同成立跨境旅游合作区内的管理机构，负责合作区的经营开发和日常管理工作，推动合作区规划、建设和管理，快速处理各种应急事件。

最后，要注重科技创新，发展现代文旅新业态。率先推进数字运营建设，推进文化数字化、文化科技融合发展，赋能跨境旅游合作区文化科技的深度融合，提升生产者、消费者和人民群众的数字技术应用能力，促进文旅装备与文化资源的数字化转型，推动“一带一路”文旅创业创新创客基地、文旅科技成果孵化基地建设。用新理念、新技术、新模式，挖掘合作区拥有的文化资源，实现创造性转化、创新性发展，推动传统文化产业向高端化、智能化方向转型升级；加强5G、大数据、云计算、人工智能等新科技在合作区平台、产品的应用，用虚拟导览、历史重现、线上演播、沉浸互动等方式提高项目魅力，发展数字创意、数字出版、网络视听、动漫、电竞、直播等领域创新，培育文旅新业态，发展跨国文化旅游的数字贸易，建立科技含量高、创新能力优、综合效益好、带动作用强的现代文化旅游产业体系。[11]

（文章原载：《新西部》2024年第7期）

参考文献

[1]黄艳梅、胡超：《中越跨境旅游合作区有何开创性意义》，中国新闻网官方账号，2023-09-19。

[2]陈一帆：《首个跨境旅游合作区试运营观察》，载《环球》，2023，12（26）。

[3][4][5][6][9]课题组调研材料：《中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区试运营情况》等。

[7]许立勇、周从从：《“中国-东盟”背景下广西边境旅游试验区建设策略研究——沿边开放发展调研报告》，民盟中央课题组，群言出版社，2023（12）。

[8][10]胡抚生：《“一带一路”倡议背景下跨境旅游合作区建设的思考》，载《旅游学刊》，2017，32（5）。

[11]《国务院关于印发〈中国（新疆）自由贸易试验区总体方案〉的通知》（国发〔2023〕17号）。

作者简介

何 颖 广西区委党校文史教研部教授，研究方向为文化产业、国际文化交流

杨乐燕 广西工业职业技术学院马克思主义学院副教授，研究方向为文化发展、思想政治教育

漆亚莉 南宁师范大学经济管理学院讲师，研究方向为文化产业、文化旅游

责任编辑：王顺利-《新西部》杂志 · 新西部网