文丨陈小玮

陕南三市是南水北调中线的核心水源涵养区，肩负着保护优质水资源的重担。然而，陕南三市又是国家秦巴山区集中连片贫困地区，三市28区县均为贫困县，自我发展能力有限。只有尽早建立起完善的生态补偿机制，才能从根本上破除目前生态守护者的种种困局。

南水北调中线工程已实施五年

一年前，国务院公布批复《汉江生态经济带发展规划》。《规划》指出，“汉江上游是南水北调中线工程的水源，在区域发展总体格局中具有重要地位。”《规划》特别提出，开展汉江流域生态补偿试点。“研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励流域下游与上游通过资金补偿、对口协作等方式建立横向补偿关系。继续推进南水北调中线工程水源区对口支援生态补偿试点。”

建立南水北调生态补偿机制呼吁了十多年，从论证其必要性，到研究如何建立一个公平和富有效率的补偿机制，专家学者进行了诸多的探讨和建议。距工程建设开始过去了十六年，距中线工程通水过去了五年，但市场化、多元化的水源地生态补偿机制依然还是一个空白。

生态补偿政策制定及变迁

我国关于生态补偿的法规最早可追溯到1985年，《中华人民共和国森林法》首次提出设立森林生态效益补偿基金，用作补偿生态。

上世纪90年代，国家体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》，以及国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》（1993年），分别提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”，“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”。这为市场化补偿奠定了基础。

2000年实施的《中华人民共和国森林法实施条例》规定，“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利”。2004年，中央森林生态效益补偿基金的建立，生态补偿来源确立。从操作层面解决了补偿谁和谁来补偿的问题。

从上述规定可以看出，我国生态补偿的理念是从森林生态起步的。

2007年，国务院《关于编制全国主体功能区规划的意见》，提出对限制开发和禁止幵发区域用于公共服务和生态环境补偿要进行财政转移支付。同年，国家环保总局推出《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，明确提出要探索建立重要生态功能区生态补偿机制。

生态功能区包括重要水源涵养区，这可以看做是与水源区相关的生态补偿的政策。

2008年《中华人民共和国水污染防治法》第七条规定：通过财政转移支付等方式，建立健全水环境生态保护补偿机制。

2011年《中华人民共和国水土保持法》第九条规定：加强水土流失预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。

用生态补偿制度来保护生态环境，十八届三中全会提出了一系列的解决途径，强调各地区间建立横向生态补偿制度，尤其要完善重点生态功能区的生态补偿机制，探讨生态补偿的市场化途径，推动碳排放权、大气与水污染物排污权、水权交易试点与制度建设。

2013年4月，由国家发展与改革委员会牵头，我国正式启动了《生态补偿条例》立法工作，生态补偿机制的建设进入了一个新高度。

党的十九大报告明确指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待环境。”建立市场化、多元化生态补偿机制，以加大生态系统的保护力度，成为加快生态文明体制改革的措施之一。

水源区生态补偿呼吁及探索

2005年，南水北调中线工程开工不久，丹江口库区及上游各地按照“先节水后调水，先治污后通水，先生态后用水”的原则，积极实施源头治理。为保证水质，库区关停一大批污染严重的企业，限期治理一批重点污染企业，永久性禁止高污染企业。同时，水源区的水污染防治、水土保持、生态林业建设、农业面源污染防治等工作都相继进行。

为保障南水北调中线工程水源地水质安全，“十五”以来，陕西省丹江口库区已开展重点治理的小流域有870条，投入建设资金30多亿元。

所有这些工作需要长期投入，仅靠库区地方政府的财力远远不够，于是，探讨在水源区实施生态补偿成为当务之急。

陕南地区的工业基础较为薄弱，据《汉、丹江流域水污染防治规划》提供的数据，汉江流域年排生活污水8680万吨，远远超过了工业污水，换言之，汉江中上游的主要污染来源于城镇生活污水、垃圾和农业面源污染，但28个市县只有2个拥有污水处理厂，尚没有一座标准化的城市垃圾处理厂。

为防止汉江水质恶化，保护好南水北调中线水源地，陕西省和陕南地区的有关部门制定了一系列的防治措施，其中搞好水污染防治规划，整治工业污染，推进城市环保基础设施建设是其中最主要的途径。但落后经济现状严重制约着环保工作的开展。以城市环保基础设施建设为例，陕西省计划“十五”期间在汉、丹江流域建设污水处理厂16座，垃圾处理场13座，医疗垃圾处理厂3座，共需投资23.71亿元。但因为经费欠缺仅建成了2座污水处理厂和2个垃圾处理场。

有关专家呼吁，应加快建立汉江流域生态补偿机制，以鼓励群众自觉保护水质。这个补偿机制包括对上游地区按调水量和水质状况由受益地区给予经济补偿；实行水资源费、水环境保护费等收费政策；发展小水电，对水源地群众实行优惠电价；采用财政转移支付，补偿沿江城镇污水处理厂的运转费用等。

还有专家提出，应参照国家支援三峡库区的成功经验和做法，制定切合丹江口库区实际的产业发展及配套政策，对库区长远发展、水源安全保障给予特殊的政策扶持；还可以组织北方受水城市在项目、资金、技术等方面对库区进行对口支援；设立国家调水基金，并从中划出专款，支持水源区经济社会发展和生态环境保护工作等建议。

2006年，驻陕全国政协委员视察南水北调中线工程。视察团一行先后到安康、商洛察看汉丹江水质状况，听取了汉中市、安康市和商洛市政府有关汉丹江水资源保护情况的汇报。针对城镇环保设施落后，水土流失严重，工业污染影响呈加剧势头，矿产资源的不合理开发引发环境污染隐患，地方财政困难、环保执法力度薄弱等问题，委员们建议国家进一步完善和尽快实施《丹江口库区及上游水土保持环境建设规划》。呼吁国家将汉丹江流域的县市全部列为水保生态治理的重点区域，予以重点投资，并提高投资标准。采取国家投入和受水区筹集相结合的方式，建立南水北调水源区建设基金，用于扶持水源区的水土保持、水资源保护和发展绿色经济。尽快建立汉丹江流域生态补偿机制。

2008年4月，“南水北调中线工程水源区水土保持生态补偿机制研讨会”在陕西汉中召开，包括陕西省水土保持

局、全球水伙伴等国际NGO组织以及相关专家对此进行探讨，希望建立长效补偿机制。

截至2007年底，汉中关停排污不达标企业65家，废水达标排放率由59%提高到87%，污水排放总量减少近35%。

“十五”以来，陕西省丹江口库区已开展重点治理的小流域有870条，投入建设资金30多亿元，初步治理水土流失面积9714平方公里，提高治理程度21%，水土保持措施年均拦蓄泥沙总量3700多万吨。截至2007年底，累计完成退耕地造林461.4万亩，荒山造林403.1万亩；建立自然保护区19个，面积3456平方公里，区内森林覆盖率较“九五”末提高6个百分点以上。

在这次研讨会上，有专家提出这样的观点：水资源应当与煤炭、石油、天然气一样，成为一种商品，缺水地区调用陕南的水资源，应当给予一定的补偿。鉴于南水北调中线水源区所提供的生态服务功能主要由工程下游沿线地区所享受，当地政府和中央政府是受益者的集体代表，因此应当是生态补偿的主体；接受补偿的主体应是南水北调中线水源涵养区提供生态服务功能的地方政府、企业法人和社区居民等，因为不仅相关法人和自然人承担了机会成本损失和额外的投入成本，地方政府也由于限制发展而承担了一定的机会成本损失。

这次研讨会形成的一个主要诉求是，建立一种长效的补偿机制，其具体内容包括：将生态补偿纳入中央财政的一般性转移支付制度、建立水资源费征收返还机制、逐步建立中央政府协调监督下的利益相关方生态补偿的自愿协商和市场交易制度、实行永久性粮食补助政策等。

2008年7月12日，安康市旬阳县召开了《南水北调中线水源涵养区旬阳生态补偿研究报告》评审会。在评审会上，专家们界定了南水北调中线水源涵养区生态补偿依据、补偿范围、补偿主体；核算了旬阳对涵养南水北调中线水源作出的生态贡献以及付出的生态保护和建设成本；分析了生态补偿资金的来源和使用途径；提出了生态补偿项目和相关政策建议。

南水北调通水前，关于水源地生态补偿的讨论再次成为舆论的热点。

2014年，全国人大政府工作报告在“推进生态保护与建设”方面提出，2014年要重点落实主体功能区制度，探索建立跨区域、跨流域生态补偿机制。

同年8月23日，汉中举行了主题为“汉水进京与陕南经济发展”研讨会，探讨如何建立生态补偿机制成为研讨会的核心内容。

据了解，现在每年中央财政对陕南的汉丹江流域生态功能补偿是21.67亿元，其中汉中市8.7亿元，安康市7.7亿元，商洛市5.2亿元。另外，国家也加大了对汉丹江上游的水土流失治理重点投入，每年也是二十多亿元，而且采取了一系列措施，对陕南重点扶持，但是，这些支持依然弥补不了调水对陕南经济发展的影响。

中国工程院院士李佩成说：“我们是一江清水‘供’北京，而不是‘送’北京，要转变思想观念，建立水市场经济。”

南水北调中线工程的水源主要来自陕南的汉江，约占调水量93亿立方米的70%，在那些转移支付和扶贫计划之外，陕西和用水地区之间，能否建立一个长效的、稳定的市场补偿机制？这是陕西方面的一个主要诉求。

陕西理工大学在一个研讨会上公布了他们此前所做的研究——汉水流域生态补偿计量模型的建构，这个模型将生态补偿金额确定为：机会成本损失、投入成本损失与运营费用、经济红利、生态改善效应。据课题组的测算：以汉中为例，中线调水每年给汉中带来的机会成本损失大约为280亿元，机会成本包括退耕还林等水土治理带来的耕地利用损失；更严苛的产业门槛导致的引资增量损失；以及水资源和森林利用等生态利用损失等。

为了保证水质，汉中还要付出投入成本损失与运营费用，其中包括各种小流域治理工程费用，生活垃圾厂和污水处理厂的建设和运行的费用，以及重点工业企业污染治理费用。据测算这一项汉中每年的投入金额大约为14亿元。

经济红利和生态改善，则主要是天津、北京等用水地区因水量增加和生态改善所带来的经济红利。按照0.5%的经验假定分享率，这两项的补偿额大约为187亿元。

上述三项合计，即为汉中每年应获得的生态补偿额，大约为482亿元，其中，机会成本损失、投入成本损失与运营费用应该由中央政府纵向支付，而经济红利和生态改善效应应该由用水地区横向支付。

陕西理工大学教授胡仪元是这项研究的主持者，他认为：生态补偿效率直接决定着后期生态保护效果，也对工程的长期效应起着决定性作用，因而，构建一套既符合实际且相对完善的计量模型尤为重要。

在水源地多次强烈呼吁下，2013年，国家发改委、南水北调办印发《丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》，提出“天津市对口陕西省商洛市、汉中市、安康市水源区”。

《天津市对口协作丹江口库区上游地区（陕西省汉中市、安康市、商洛市）规划》提出，天津市2014年、2015年每年安排2.1亿元，“十三五”期间每年安排3亿元对口协作资金，以投资补助、直接投资、贷款贴息三种方式扶持陕南经济发展和生态环境改善。

除了来自天津的协作资金外，水源区能获得的另一笔主要资金是中央财政转移支付。

建立健全生态补偿机制迫在眉睫

陕南水源区内建有国家级朱鹮保护区、熊猫保护区和各种自然保护区达10个，这类生态保护区项目附加值低，却具有明显的保护生态环境和涵养水源的功能。

安康生态环境效果非常明显，“十二五”期间完成造林326万亩，大大提高了森林覆盖率。

近年来，各级财政加大了对陕南的转移支付力度，国家也加大了对汉江、丹江上游的水土流失治理重点投入，采取了一系列措施对陕南重点扶持。但我们在汉中调研发现，现有的补偿数额有限，无法从根本上解决问题。

汉中市是矿产资源大市，铁、锰、钒、镍、钛、石膏、石棉等18种矿产储量居全国前列。为保护南水北调水源涵养地生态环境，汉中市严格控制了矿产资源开发和冶炼企业的发展，依法查处无证勘查开采、超层越界开采和破坏生态环境违法违规行为，将600多处矿产开采点整合为160余处。

为保护水源，大力关停和淘汰原来发展基础较好的化工、制药、造纸、化肥、水泥等行业，先后取缔和关停小选金、小造纸、小冶炼、小电镀等企业和生产线100余户（条），加上部分将要关停并转的企业，即使不算关停企业需补助的费用，还使企业年利税减少近20亿元，每年直接影响就业2.2万余人。

由于生态保护而大大抬高了项目的环境准入门槛，致使许多项目不能在汉中落户，对全市经济发展和财政收入造成了损失；汉江水源区内的企业达标排放要求比其他地区高，增加了企业的生产成本，降低了企业盈利能力。据测算，与陕西省非水源区地市相比，汉中市因保护水源，导致经济发展增速较非水源区低约2个百分点左右。

近年来，为保护流域水质安全，汉中市不断加强农业面源污染防治，实施畜禽禁养区划定，大力实施农药、化肥减量化措施，部分地区以有机肥替代化肥，推进退耕还林还草，减少水土流失。全面推广化肥减量技术。2018年，农药使用量同比减少19.74吨，化肥施用折纯量同比下降1200吨。化肥、农药施用量减少，导致农产品产量下降，农民增收严重受限。据农技部门肥料试验，连续两年以上不使用化肥、农药，产量下降60—70%，甚至绝收。

汉中市常年粮食种植面积428万亩，总产114万吨，假如两年以上不使用化肥、农药，每年将损失粮食68-80万吨，按现行物价计算，直接经济损失16亿元以上。油料常年种植面积123万亩，总产17万吨，假如两年以上不使用化肥、农药，每年将损失10-12万吨，直接经济损失4亿元以上。若采取少量使用农药、化肥的控制措施，减产量按不使用农药、化肥的一半折算，仅粮食、油料的经济损失就达10亿元，加上其他经济作物，经济损失应在30亿元以上，影响农民人均纯收入约1000元。

汉中市11个县区的县级污水处理厂和垃圾填埋场于2013年全面建成投用，实现了县城“两厂”全覆盖，目前日处理污水规模28.275万吨，日处理生活垃圾规模1750吨，生活污水、垃圾无害化处理率分别达到90%、99%以上。沿汉江37个重点镇和10个工业园区两场项目正在加快推进，目前19个重点镇和4个工业园区污水处理项目已建成。通过摸底调查，全市仍有279个镇村污水垃圾处理项目在建或拟建，资金缺口约80亿元。同时，汉江综合整治项目资金缺口18亿元，农业面源污染防治资金缺口6亿元，丹江口库区水污染防治和水土保持三期工程资金缺口7.87亿元，全市污水处理年运营费缺口在1亿元以上，近期生态环境保护累计资金缺口115亿元左右。2018年全市地方财政收入仅为49.96亿元，生态环境保护投入渠道窄、压力大。

汉中目前得到的生态补偿主要来源于中央转移支付和天津对口协作。2008年以来累计争取中央重点生态功能区转移支付资金81.64亿元，2014年以来累计争取天津对口协作资金4.7亿元，年均生态补偿额度10亿元左右，无法弥补生态环境保护的巨大资金缺口，更无法弥补中线调水对汉中经济发展的不利影响。

汉中市存在的问题，在陕南具有普遍性。

安康市生态保护工程的资金来源主要是以中央专项资金和地方政府的预算为主，重点公益林生态补偿、丹江口库区及上游水土保持综合治理二期工程、新一轮退耕还林工程、天然林保护工程、长江防护林工程等是以中央专项资金为主，而中央专项资金往往有限，无法满足生态保护的任务。同时，还需地方配套资金，以新一轮退耕还林工程和天保工程为例，安康还需配套投资26亿元。

除落实中央专项生态保护项目外，安康还出台一些地方性保护工程，如汉江两岸绿化工程和“三沿三边”工程，此两项工程对改善安康生态环境效果非常明显，“十二五”期间完成造林326万亩，大大提高了城区森林覆盖率，这两项工程所有资金来源是政府投资，这使得经济欠发达的安康面临非常大的财政压力。

2018年，来自陕西代表团的全国人大代表、陕西省商

洛市市长郑光照向十三届全国人大一次会议提交了《关于建立健全南水北调生态补偿机制和深化津陕对口协作工作的建议》。

商洛市是《全国主体功能区规划》确定的重点生态功能区，也是国家南水北调中线工程的重要水源水质保障区，调水量占南水北调工程规划调水总量20%以上。商洛在财政极度困难的情况下，“十一五”以来，投入农林水事业的财政支出年均增幅超过50%，投入环保的财政支出年均增幅达70%以上。

《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》中有4类项目国家没有下达资金，影响了项目实施；“十三五”以来，国家下达的水污染防治资金大幅减少，严重影响了水污染防治工作的开展。目前，丹江及其支流沿线有30余个镇办的垃圾污水处理需要建设，中心城区及各县县城共需新建污水管网170公里，垃圾污水处理项目、管网建设资金缺口高达6亿元，建设任务重、压力大。

郑光照建议：希望国家发改委每年切块下达陕南三市水污染防治专项资金，并提高单个项目的资金补助比例。同时，建议财政部、环保部设立南水北调水污染防治专项资金，专门用于丹江等流域污染防治工作。

津陕对口协作工作开展以来，取得了一定成效，但资金规模小，项目个数少，作用发挥有限。郑光照请求国家发改委协调天津增加津陕资金规模，充分发挥协作资金的撬动作用。同时，建议以水为媒，建立供水区与受水区之间的交流对接、互动机制，定期组织省市之间高层会晤、部门之间互访、企业之间交流，达到优势互补、携手发展、互利共赢的目的。

关于用市场化途径筹集稳定的生态补偿金的办法，郑光照的建议是，参照三峡电站向受水区征收水资源费每立方米0.2元的标准，按商洛市每年向受水区提供的水量加以补偿，据商洛市的供水量测算，每年应向商洛市补偿3亿元左右。

2019年3月，全国人大代表、陕西省财政厅厅长丁云祥在第十三届全国人民代表大会第二次会议陕西省代表团全体会议上发言，核心还是恳请中央建立南水北调中线水源生态补偿机制。

陕南属秦巴山区集中连片贫困区，截至2018年底，仍有23个县（其中深度贫困县10个）、54.5万人没有脱贫。据测算，三市未来两年脱贫攻坚资金缺口350亿元。但现实是，陕南2018年地方财政收入仅99.3亿元，自给率只有11%；中央财政以全国普惠重点生态功能区转移支付形式，每年安排约22亿元；受益区仅天津市政府每年向陕南对口支援项目建设资金3亿元。

陕南三市为稳定保持汉丹江出境断面水质达到国家Ⅱ类标准付出了很大代价，目前主要面临发展空间受限、治污任务繁重、脱贫攻坚压力大等困难。丁云祥建议中央财政设立并逐年增加对南水北调中线水源地专项补助；建议建立水源保护区和受益区上下游横向补偿机制，由中央主导，水源保护区和受益区共同参与，基于水量、水质、环境质量改善等因素，按水价的一定比例提取生态补偿金，由受益区政府补偿给水源地政府，加大水源涵养和生态环境保护力度。

在市场经济大环境下，江河湖泊的水虽然从法律意义上来说是国家的，但水作为一种区域发展的稀缺资源，无法不附带利益关系，应通过供需双方对话、协商，以平等的交换关系来处理其利益关系，也只有如此才能确保双方长久受益。

2014年，经国务院同意，南水北调东中线二期工程和西线一期工程纳入国家172项重大水利工程范围。

2017年以来，国家发改委积极安排中央投资，编制东西线二期工程规划和编制中线引江济汉工程规划。南水北调中线二期工程一旦实施，每年调水量将会增加为130亿立方米，这意味着水源涵养区要担负更大责任。

此前，市场化生态补偿制度实际上一直处于搁置状态。从2011年始，我国在多个地方试点生态的横向补偿，例如，陕西省向渭河上游的甘肃天水、定西两市分别提供300万元渭河上游水质保护生态补偿资金，用于上游污染治理、水源地生态保护和水质监测等。这标志着西部省际间生态补偿机制在陕甘两省率先实施。

有专家认为，在借鉴多地成功试点经验基础上，完全有条件设计出一套南水北调中线工程市场化、多元化的生态补偿制度。除了现有的中央财政转移支付、对口协作资金之外，受水区使用的水价上对调水区的付出应当有所体现，只有这样，才能体现出“谁受益谁补偿”的市场化原则，从而更好地实现调水区与受水区之间的共赢。

（责任编辑 王顺利）